改革开放后，由于市场竞争必然带来企业优胜劣汰，职工就业不再是终生铁饭碗，原来由单位包办的职工养老保险也就难以为继。在20世纪80年代，一些地方出现按行业（如纺织行业等）统筹调剂使用退休费用或者由当地劳动部门统一管理的地方退休费用社会统筹现象，基本上处于地方自主、范围窄小、分割统筹、分散管理状态。
1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，该决定根据当时地方分割统筹现实，曾要求“由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。”不过，这里的省级统筹只是将各地市的养老保险基金结余部分按比例上缴到省一级，再由省一级根据不同地市的需要调剂使用。1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确“基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合。”同时提出两个“统账结合”实施办法由各地、市（不含县级市）选择，并允许结合当地实际对实施办法进行修改，结果全国各地一下子冒出了数以百计的统账结合方案。1997年7月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，对五花八门的地方统账结合方案进行整合，同时再次要求各地逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡；与此同时，行业统筹日益坐大，从90年代初期的个别行业迅速扩展到包括铁道部、交通部、邮电部、水利部、民航总局、煤炭部、中国有色金属工业总公司、电力部、中国石油天然气总公司、中国工商银行等10多个部门，形成了条条分割统筹与块块分割统筹并存的格局。鉴于这种格局直接损害了企业职工养老保险制度的完整性与公平性，引发了相应的社会矛盾，在1998年3月组建新的劳动和社会保障部后，国务院于同年8月发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，再次强调要加快实行企业职工基本养老保险省级统筹，并将行业统筹全部移交地方管理，即所谓属地管理。不过，行业统筹移交地方的工作雷厉风行，效果明显，而地方统筹提升到省级统筹的工作却进展缓慢。
2007年1月，劳动保障部、财政部印发《关于推进企业职工养老保险省级统筹有关问题的通知》，正式明确省级统筹是指在制度政策、缴费比例、待遇计发办法、基金使用、基金预算、业务规程六个方面实现省级统一，其核心内容是实行省一级统收统支。由于执行中困难重重，上述目标迄今仍未实现。
从目前调查得到的情况来看，职工基本养老保险仍处于地区分割统筹状态。仅有北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等7省实现了基本养老保险基金省级统收统支；绝大多数省区还停留在建立省级、地市级调剂金阶段，个别省还未建立省级调剂金制度。因此，全国职工基本养老保险基金总体上依然分散在市、县一级，地区分割统筹的格局并没有根本性变化。
由上可见，职工基本养老保险地区分割统筹格局是历史形成的，其中既有整个改革事业的渐进性的影响，也受到了制度自身的转轨成本、改革路径以及与之相关的财政与行政管理体制的制约。特别是1995年推行统账结合模式时允许各地自行选择或设计方案，更使其从统一的国家制度安排在一定程度上沦为地区性制度安排。
职工基本养老保险地区分割统筹的不良效应
从调查所反映的情况来看，职工基本养老保险长期处于地区分割统筹状态的效应是不良的，它严重地扭曲了制度实践的正常路径并危及着这一制度的可持续发展。
⒈地区分割统筹导致了不同地区的养老保险实际缴费负担畸重畸轻，损害了制度公平与市场竞争的公平
众所周知，公平筹资是法定养老保险制度铁的法则，而公平竞争是市场经济铁的法则。然而，在地区分割统筹状态下，因劳动者的年龄结构与抚养比不同，各地养老保险实际缴费率相差悬殊。其中，东部沿海部分省区是劳动力的主要输入地，人口相对年轻，使得企业实际缴费率偏低；中西部地区以及老工业基地因为人口老龄化较为严重，使得实际缴费率偏高。以2011年以例，广东省企业实际缴费率仅为5.9%，而甘肃省的实际缴费率竟然高达24.5%，即使扣除因补缴或趸缴以及参保群体工资水平高或低于平均工资水平造成的误差，两者之间相差仍应在3倍以上。
如表1反映，不同地区基本养老保险企业单位实际缴费存在悬殊差异。如果以全国企业单位的平均实际缴费率12.3%划线，则广东、浙江、福建、北京、江西、上海、天津、海南、江苏等9省处于全国平均水平之下，属于缴费负担较轻地区；河南省为12.3%，恰好处于平均线上；而湖南、辽宁、安徽、陕西、广西、山东、吉林、贵州、重庆、湖北、河北、山西、内蒙古、黑龙江、四川、新疆、西藏、青海、云南、宁夏、甘肃等21省属于缴费负担偏重地区，特别是青海、云南、宁夏、甘肃等4省的企业单位实际缴费率超过了20%，即使扣除当年因补缴或趸缴等原因造成的误差，也能够说明这些省份的实际缴费负担之重。不同地区实际缴费负担的悬殊差距，既损害了法定养老保险制度公平筹资的铁的法则，也背离了市场经济公平竞争的铁的法则。如果这一格局持续下去，还将进一步固化不同地区的缴费负担差异，既不利于东部沿海省份的产业升级与新竞争优势的形成，也不利于中西部地区协同发展。在世界各国，统一法定养老保险费率标准绝不是地方政府可以与中央政府讨价还价的事情，而是中央政府必须为维护制度公平和市场竞争公平而创造的必要条件。
