⒉地区分割统筹导致了不同地区养老保险基金收支余缺分化，扭曲了统账结合模式，危及制度的可持续发展
在地区分割统筹情形下，各地区养老保险基金只能封闭运行而无法调剂使用；即使实现了“六统一”式的省级统筹，各省之间也无法调剂使用基金；结果只能是一些地区的基金结余不断增加，另一些地区因收不抵支而致使财政补贴不断增加。如广东省职工基本养老保险基金累计结余在2003年时为456.7亿元，2008年达到1621亿元，2012年增长到3636.6亿元；而在全国对该制度的财政补贴在2003年是530亿元，2008年为1437亿元，2012年达到2648亿元。它表明以广东为代表的部分地区基金累计积累规模持续扩大，而财政补贴的快速增长又表明部分地区基金缺口规模也在持续扩大。这种基金结余与财政补贴“双增长”的畸形现象，造成了本来追求现收现付的社会统筹基金在一部分地区大量结余，而应当实账运行的个人账户却在另一些地方成为空账，从而严重地扭曲了统账结合的制度模式。
图1直观地反映了地区分割统筹状态下2011年全国职工基本养老保险基金在不同地区之间是结余与缺口并存的格局。其中，广东的基金累计结余已逾3600亿元，而黑龙江、辽宁的年度收支缺口却分别达到了183亿元、156亿元。
从全国范围看，当期养老保险基金收大于支，基金累计结余不断增加是不争的事实，如果是全国统筹的制度安排，财务状况无疑是良好的（见图2）。所谓的“缺口”其实是地区分割统筹造成的结构性缺口，是不同地区养老保险基金无法调剂使用的后果，从而是全国性制度安排沦为地方利益的结果。
只要地区分割统筹格局不改变，不同地区间的基金余缺就不可能调剂，呈现的必然是基金余缺并存格局。即使在一省之内，如果不能实现统收统支，亦必然出现不同地市间基金余缺并存现象。再以广东为例，全省职工基本养老保险基金累计结余逐年增长，2012年滚存结余达到3636.6亿元，但因未实现全省统收统支，不仅不同地区的缴费负担仍然轻重不一，而且在一些地市的个人账户空账亦达400亿元，并有逐年增长之势。
可见，当前的所谓基金缺口与个人账户空账问题，不过是这一制度处于地区分割统筹格局下的必然结果，它严重地扭曲了统账结合的基本养老保险制度模式，也动摇了这一制度的可持续性。如果不尽快改变这种状况，社会统筹基金年度收支预算平衡、个人账户基金实账积累并有偿运营、国家财政均衡负担的目标将无从实现，这一制度也就丧失了可持续性。而一旦实现了全国统筹，则所谓的基金“缺口”就不再存在，社会统筹基金便能够真正实现预算管理，个人账户亦不会再增添新的空账，而政府、用人单位与参保者个人的责任边界也就能够清晰地界定了。因此，必须尽快通过实现全国统筹来改变不同地区基金余缺并存的畸形格局，让这一制度真正运行在符合制度客观规律并最大程度地发挥统账结合模式优势的轨道上。
⒊地区分割统筹直接放大了现行制度的问题，进而成为阻碍实现“人人享有基本养老保险”目标的根本原因
其一，只能维持虚高的名义缴费率。由于不同地区养老保险基金无法调剂使用，人口老龄化对养老保险基金造成的影响被放大，直接后果即是名义缴费率过高（20%+8%），使部分企业和灵活就业者游离于制度之外。其二，地区收支缺口被无形放大。近年来一有收支缺口或空账问题的讨论就会引起人心惶惶，表明公众会将局部地区的收支缺口理解为整个制度的收支缺口，进而对制度丧失信心。其三，导致个人账户空账运行。地区分割统筹使统账结合模式在实际运行中被扭曲为统筹账户结余与个人账户空账运行，由于个人账户属于参保者个人所有，造成参保人的恐慌心理，参保意愿由此下降。其四，导致了基金无法有效投资，贬值风险伴随基金结余规模的增长而增长。在地区分割统筹格局下，养老保险基金实际上被分散在全国成百上千个统筹单位管理与使用，如果放开投资必定出现监管失控的风险，这是1998年以前有过的深刻教训；如果继续限定存入银行或购买国债，贬值率约为2个百分点，全国每年因此损失数以百亿元计。其五，增加劳动力流动的障碍与运行成本。由于各地的实际缴费率、个人账户规模都存在较大差异，劳动力流动便存在障碍，也给经办机构与劳动者办理转移接续手续带来了较大的时间和经济成本。其六，不利于机关事业单位养老保险制度改革，因为职工基本养老保险的实践提供的是不成熟甚至是负面的参照系。因此，地区分割统筹格局确实是现行制度诸种问题或矛盾的关键症结所在。
综上所述，在渐进改革的背景下，职工基本养老保险地区分割统筹的格局虽然有历史的必然性与合理性，但发展至今，又确实构成了这一制度的重大缺陷，是造成一系列不良效应的根本原因。因此，要从根本上矫治这些痼疾，只有加快实现全国统筹，其他各种措施均属治标之术，反而徒增成本。
推进职工基础养老金全国统筹的思考
前述分析已经表明，地区统筹分割对职工基本养老保险制度的公平性、互济性、流动性与可持续性的危害极大，而治本之计只能是实现全国统筹。因此，2010年10月全国人大常委会通过的《社会保险法》、2011年中国共产党“十八大”政治报告、中央政府有关社会保障的“十二五”规划和深化收入分配制度改革的若干意见中，都明确提出要实现职工基本养老保险基础养老金全国统筹。新一届中央政府亦明确将“研究制定基础养老金全国统筹方案”列为2013年改革重点范畴，这表明全国统筹既是法定的目标，也是党和政府正在努力推进的具体工作任务。需要指出的是，相关文件强调基础养老金全国统筹，是因为这一部分才是真正具有互济性的公共基金，而个人账户基金在法理上属于个人所有而非统筹对象，其需要明确的是针对所有者的收益回报。因此，深化我国养老保险改革的关键，是优化职工基本养老保险制度；优化职工基本养老保险制度的“牛鼻子”，是尽快实现这一制度从地区分割统筹到全国统筹，而统筹层次升级的核心任务则是基础养老金全国统筹。
