这种通过赋予行政部门较大裁量权来实现政府或领导人目标的做法要想取得成功，必须满足两个条件：第一，行政部门负责人的能力足够高，能够对处于不断变化中的政府目标做出正确判断;第二，在正确判断政府目标后，行政部门负责人有动力选择符合政府利益的行为。如果这两个条件不满足，将裁量权授予行政部门，就可能出现高能力行政官僚故意偏离政府利益，或者低能力官僚“好心办坏事”的情况。就中国的政治经济体制而言，这两个条件在1949年以来的相当长时期内都是大致满足的。
一方面，在1949～1978年这段以阶级斗争为纲的时期内，政府强调干部选拔中的“才德兼备”和“又红又专”，旨在选择那些既有专业知识，又具备政治敏锐性和政治忠诚的干部。这样，绝大多数革命老干部都在政府部门担任各种职位，保证了政治领导人的各项意图能够为干部所正确领会并加以实施。1978年改革开放以后，政府鼓励行政部门积极探索改革路径，同时尽力避免在转型过程中由于行政官僚缺乏专业知识而出现的裁量权误用情况，对专业知识的要求也日益提高。随着1981年开始实行领导干部队伍的年轻化、知识化和专业化，大量优秀人才源源不断地进入了党政系统。
另一方面，社会各界在新中国成立初期普遍处于革命和建设热情之中，各级政府行政工作人员作为国家干部，获得了较高的非货币收益，并且可能通过对各项政治运动的积极响应所表现出来的政治忠诚而得到巨大的政治收益。同时，直到20世纪90年代中期的城市社会经济改革以前，社会各领域采用的是统一的工资序列，不论个人在政府还是企业工作，都能获得与其资历和级别相对应的工资。最后，政府对行政人员的政治过错和违背计划经济体系的经济过错的制裁力度也较大(后者如投机倒把罪等)。这样，行政部门在行使裁量权时，主观上不会轻易偏离政府利益。
如何贯彻依法行政
“依法行政”包含两个层次：第一，为政府部门的行政行为限定范围;第二，为政府部门的各项行政行为制订相应的规章制度。这十余年来对“依法行政”的讨论主要集中在第一个层次上，试图限制政府的干预范围，甚至要求政府减少行政审批的种类，从一些领域中退出。但是，不管如何限制行政部门的行动范围，上级政府仍然可以依照法律在某些领域正式授予行政部门一定的裁量权。同时，对于那些行政规章存在空白和模糊的领域，行政部门还可以通过“条例”、“意见”、“通知”以及“办法”等具有法律效力的形式对已有法律进行解释乃至修正，为自己取得较大的裁量空间。这样，只要裁量权的行使没有超出法律法规所允许的范围，行政部门具体的行动选择就都是合法的，即便某项具体行动在事实上造成了不利后果，也不能追究行政部门的法律责任。可以说，这让行政部门在事实上拥有了历史学者吴思所称的对私人领域的“合法侵害权”。
近年来发生的诸多案例证实了这一点。在这些案例中，行政部门被普遍诟病的很多行为都是合乎法律的。从强拆、打击黑社会、数罪并罚重判，到对民营企业家名下财产的剥夺没收，都是在既有法律框架下“依法”进行的。
行政部门侵犯私人部门利益的案例频繁出现，也反映了数十年来在政府精英化趋势下，政府部门低能激励体系与市场高能激励体系的矛盾日益严重。在市场经济体系下，优秀人才在外部劳动力市场上能够获得较高的收入。要将他们吸引到政府部门工作并且合理行使裁量权，就需要让他们能够获得较高满足感。然而，作为公共部门的政府既无法向这些优秀人才提供与其能力水平相称的货币收入，也无法提供足够多的晋升机会对其进行补偿。这样，当受到较少约束的公权力遇到诱人的经济利益时，行政腐败和部门利益化的问题就日益突出。
从政府的角度来看，保证拥有较大裁量权的行政部门不偏离政府利益的条件已经越来越难以满足了。因此，要有效限制行政部门依据裁量权对私人领域可能产生的侵害，还必须强调对其各项行政行为进行按规则治理。通过为行政部门各事项的处理制订详细而明确的规章制度，可以大大降低对各种行政行为的监督和考核难度。只要严格照章办事，行政工作人员就变得程序性和非人格化，不再拥有任何行政裁量权。这种按规则治理虽然会导致政府部门行为在某种程度上显得僵化和低效率，却可以显著增强私人部门对政府行政行为的预见性。随着中国改革开放的日益深入，政府的目标逐渐稳定，按规则治理的优越性也就日益体现出来。
中国各级行政部门长期握有巨大的行政裁量权，这是其当下频繁侵害私人部门利益的根基。要从根本上解决这一问题，除了逐步限制行政部门的行动范围以外，还需要为行政部门的各种行政行为确立清晰明确的规则体系，严格按程序和规则办事，有效限制乃至取消行政部门的裁量权。
（作者分别为中国青年政治学院经济系教授；中国青年政治学院经济系讲师。本文系国家社会科学基金项目“最优授权理论及其在中国政府治理中的应用研究”阶段性成果，项目编号：12CJL029）
