利益链是在解决利益矛盾的过程中形成的，“越级——截访”的上访格局是利益链形成的关键条件。如果村民只在乡镇层面上访，是不会产生利益链的，很多乡镇根本不将到镇里上访统计在信访指标内。在信访治理中有三条利益链较为明显，而这三条利益链正是在越级——截访的过程中形成的，是基层政府维稳的三种手段，三条渠道。
链条一：访民——基层政府利益链
这个链条主要是访民利用信访考核和维稳压力，要挟基层政府，从而获取不正当利益。这些访民主要包括老上访户、上访专业户以及钉子户，他们具有丰富的上访经验，摸准了地方政府的命门，知道了地方就怕越级上访尤其是赴京访，从而找到了通过上访获利的门道。
笔者在河南和平乡为期半年的田野调查显示，2004年以后，该乡的农民上访案件急剧增加。2005—2008年4年间，和平乡共发生上访案件280起，形成了一个新的信访高潮，占1978-2008年30年来上访总量的60%(见表1)。
每逢党和国家的重大政治活动、重大节日，这些访民便蠢蠢欲动，伺机上访，而地方政府便如临大敌，将这些人列为重点稳控对象，而这正中了他们的下怀。有些访民很多时候只是作出要越级上访的样子，即使真的发生了越级访，并不是为了上访而上访，而是为了借此给地方政府施加压力，从中获得好处。
笔者某重大节庆前夕在河南一个乡镇调查农民上访，一位老上访户放声要去北京上访，乡政府非常紧张，派乡人大主席负责包案稳控，坚决不能让他赴京访。为此，乡里给他家安装了电话，送油送面，这位老上访户不满足，说自己家里困难，要求给他儿媳妇办低保，乡里承诺办理，并送去数千元钱给其收麦子用。
在一票否决的信访考核之下，基层信访工作的目标是零上访，否则，乡镇主要领导的政绩和晋升就会受到影响，甚至被免职处理。在笔者调查的河南某县，就有两个乡镇的党委书记因为辖区内发生了赴京访而被免职，在基层干部当中引起了强烈反响。为了保住自己的乌纱帽，乡镇主要领导对上访的态度是只要不越级访就行，在自己的任期内只要不出事就行，为此，就要花钱买平安，这就是维稳的逻辑。
访民正是利用了这一点，有些访民甚至相约一块赴京上访，造成集体越级赴京访的压力，从基层政府那里获取不正当利益。基层干部为了自保，无法开展有效治理，只能将矛盾击鼓传花，花钱买平安，只要不在自己任期内出事就行了，这便是访民——基层政府利益链条的逻辑。
链条二：政府层级间利益链条
在一票否决的信访考核之下，下级政府向上级政府送礼要求少报甚至瞒报，上级政府则利用登记、通报和排名的权力，从下级政府部门获得好处。于是，围绕着信访考核，上下级政府之间便形成了一条利益链，在这一利益链条之下，信访工作就是销号，而不是真正地去解决问题，是一种捂住眼睛哄鼻子的数字游戏。
一旦发生越级访，基层政府除了启动应急预案，采取稳控措施，积极截访之外。同时要动用私人关系向上级信访部门打招呼，没有私人关系，就用金钱开道铺垫关系。争取不要将信访登记在案，只要不登记，就不算信访案。地方政府会想方设法在信访大厅之外就把上访人员稳住。
因此，为了达到这样的效果，就要和信访部门的工作人员维持好私人关系，光靠个人感情肯定是不行的，要靠钱打点，这就形成了政府内部层级之间的利益链。笔者曾在河南中部某乡镇调查，该镇是一个资源大镇，每年财政收入上亿元，经济上有活力，各类利益矛盾也多。所以，该镇同时也是一个信访大镇，信访工作在县里排名倒数，影响了乡镇主要领导的政绩，要求尽快改变信访工作的被动局面。
该镇负责信访工作的副书记对笔者说：信访工作就是销号。当时正值中秋节前夕，他出面代表镇里宴请县信访局领导和工作人员，并且给主要领导送2000元的超市购物卡，一般工作人员500元的购物卡。对基层干部而言，并不是天生就要做坏事的，这样做实属无奈之举，如果信访形势太严峻，还要到市里、省里去打点。在中央政府之下，每级地方政府都有自己的上级，每一级信访部门都要去打点自己的上级，直到北京。
一位乡镇领导讲了这样一个故事，该镇的一名农村青年在国家信访局做保安，都能通过信访捞钱好处，给地方政府打电话提供消息，地方政府要给他好处，起码要给充200元的话费。据一些媒体报道，还有一些地方政府工作人员在北京向一些警察送红包，以将上访人员带回，动辄数千元甚至上万元。
链条三：保安公司——地方政府利益链
这个链条主要是针对赴京上访而言，访民一旦到了北京，问题的性质就不一样了，就会由普通的信访案件演变成政治问题，并且也脱离了地方政府的控制，因而更加具有不可控性。所以，在信访考核中，集体赴京上访，赴京访并且造成恶性事件的，对地方干部的处理是最严厉的。因而，访民为了给地方政府施加压力，就会不惜一切代价赴京上访，就像一位县领导讲的，访民到北京去是为了见县长，即提高自己在谈判中的价码。
而地方政府为了避免被追责，就会想尽一切办法截访，一个访民赴京，乡镇至少要派两个干部去截访。但北京很大，基层干部并不熟悉，这就出现了一个巨大的市场，即帮助全国各地的地方政府截访，稳控上访人员。于是，一些保安公司，甚至是社会闲散人员，便瞄准了这一市场需求，与地方政府签订合同，提供截访、看管、押送等一条龙的维稳服务，而地方政府为了避免麻烦，也愿意花钱买服务。但是，这些截访人员鱼龙混杂，素质低，态度粗暴，动辄打骂上访人员，容易引发恶性事件，如媒体揭露出来的打死人、强奸女访民等事件。
将截访业务外包给保安公司，这对地方政府而言是一种理性选择，是在维稳压力之下的理性行为，保安公司也是一种市场行为，满足了某种需求。但是，这都是工具理性，而非价值理性，工具理性扭曲了价值理性。公民本身有信访权，有表达自身诉求的权力，而国家信访局就是为了访民上访而设立的专门机构，为什么还要截访呢，这是对访民权利的严重损害。并且保安公司并不具有限制公民人身自由的权力，他们的行为是违法的，是要坚决制止的。
基层干部也并不愿意赴京截访，维稳使然，他们对这种信访局面也有意见，他们认为，既然设立了国家信访局，就放开了让老百姓去上访啊。一位乡镇党委书记给笔者说：我刚开始的时候也不理解，为什么中央对一个赴京上访的人那么重视呢，后来我明白了，我这个乡镇有两个人到北京上访，全国这么多乡镇的上访人都到北京上访，这绝对是一个政治事件!
一个乡镇层面的普通纠纷到了北京，就成了一个政治问题。在这种维稳的压力之下，利益链就形成了，这条利益链虽然符合市场规律，但不符合政治价值，并且风险也最高，容易引发恶性事件，使矛盾趋于恶化，严重影响干群关系。
责编/马静 美编/李祥峰
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