摘要： 城镇化需要土地，而无地可用已经成为让许多地方头疼的心病。面对18亿亩土地红线的“破”与“守”，争议从未中断。近日，金融四十人论坛在全国城镇化会召议开之前提出了《土地制度改革与新型城镇化》的报告，建言放弃死守红线。在这个报告里面，主要讲了两个问题。一个是粮食安全，一个是土地资源全国配置。如果中国不能够立足本国来解决主要的粮食供给问题，就是把自己放置于非常危险的战略地位上。所以放弃耕地红线不影响粮食安全的说法，实际上是理论上很丰满，而现实很骨感。
特约记者 温墨 采访整理
城镇化需要土地，而无地可用已经成为让许多地方头疼的心病。面对18亿亩土地红线的“破”与“守”，争议从未中断。近日，金融四十人论坛在全国城镇化会召议开之前提出了《土地制度改革与新型城镇化》的报告，建言放弃死守红线。
完美的世界粮食市场并不存在
在这个报告里面，主要讲了两个问题。一个是粮食安全，一个是土地资源全国配置。在我看来，这两个问题都有可讨论之处。
首先，中国的粮食安全本身真的不存在问题了吗？18亿亩红线改变并不会影响粮食安全。其实如果单纯从供给需求的市场规律来说，这种假设是成立的，是符合教科书理论的—当粮食处于开放的市场自由流动，粮食少了价格升高，随着价格升高带动世界各地更多农户种粮，因此中国不需要耕地红线的控制，粮食少了可以进口。所以从供给需求理论而言，全世界范围内充分调配资源是没有问题的。
这种论点符合理论逻辑，但这不代表我们的粮食安全真可以无忧。因为首先，现在并不存在一个如上所述的完美市场；其次，粮食很大程度上不是一种单纯的产品，粮食作为一种特殊的货物具有战略意义；再次，中国的粮食总产量接近5.9亿吨，在全球的交易额是3亿吨，如果中国出现粮食短缺的情况，恐怕全球没有哪个国家能够解决这个问题，而如果全球出现粮食危机，各国首先要保障的必然是本国的粮食安全，限制出口。
所以，如果中国不能够立足本国来解决主要的粮食供给问题，就是把自己放置于非常危险的战略地位上。所以放弃耕地红线不影响粮食安全的说法，实际上是理论上很丰满，而现实很骨感。
过去我们经常讲粮食要达到95%的自给率，是因为中国的粮食主要是自己吃。现在我们生产的很多粮食都用来饲养牲畜，而后转化为肉禽蛋奶。中国人现在吃的粮食少了，只需要70%-80%就可以了，不需要95%了，因为现在的口粮的确是减少了，不用再吃那么多的米饭、馒头了，肉禽蛋奶的比例增高了，所以我们可以降低粮食生产，而进口更多的饲料。但这其中忽视了一个问题，即饮食结构和消费模式的转变后，对于粮食的要求到底是增加还是减少了？举个例子来说，一个人一天不可能吃5斤粮食，但是1斤肥牛是可以的，而1斤肥牛的产出所需要的粮食供给转化量却可能要达到5斤。且“由俭入奢易，由奢入俭难”，目前这种粮食和副食的模式已经成为我国人民的饮食习惯，所以从过去那种只吃窝头咸菜到如今粮加副食的转变是刚性的。所以谈到粮食自给，不应该仅包括口粮，还要讲粮食转化饲料、转化副食的部分也考虑进去。从这一角度上说，中国18亿亩粮食红线并没有想象上那么简单。
18亿亩已经是不能再退的底线
关于18亿亩的数目也有争论，为什么是18亿而不是其他？实际上，当初农业科学院的专家们做了三条线，分别是23亿亩、21亿亩和18亿亩，18亿亩已经是退到不能再退的底线了。其实保证18亿亩耕地红线是“取法乎上仅得乎中”。说的是18亿亩，但各地的红线是天天在突破。如果说放开红线，那在现有的体制下可以预见，地方政府在现有考核机制和土地财政的驱使下会努力地将很多粮田转化成非农用地，放开之后一发不可收拾，18亿亩已经是保不住了。但是18亿亩作为一个保护耕地和粮食安全的杠杆，不能改。
报告中涉及的另一个问题是要在全国范围内进行土地资源的重新配置。这是发达地区很多地方政府都希望的，但这就要求一定要有土地当量，所谓土地当量就是把全国的土地折合成标准亩，每个省算出各省有多少。有了标准亩之后，土地当量就可以在不同的省区之间流转买卖，这就和碳排放一样，发达地区可以买发展中地区的指标。这样发展中地区就重点种田、发达省份就搞工业开发，资源进行重新配置。
我的质疑在于，首先，农业农村的问题不是单维度的，而必须是多维度的。资源配置是否优化，不能简单看土地布局在工业、农业分块的调整上，土地布局的改变实际上涉及到整个空间布局的大调整，不仅涉及到生产要素，还涉及到组织、制度、上层建筑、治理结构，以及农民的生产模式和生活方式，土地布局的全国范围内变化实际上将是非常大的社会经济变革。但这种目前我们能否预知到这种社会经济变革对未来产生的影响，还是一个很大问题。
农业也不仅仅是粮食安全的问题，农业承载着包括农民收入、环境可持续发展、水土涵养、文化传承等多种功能。如果一个地区只有工业和商业没有农业，是否还适合人类居住？这个问题应该考虑。即便是寸土寸金，还是要保留农业。发达国家有很多地方，包括湿地并不开放开发。为什么？因为保持生态环境的多样性、农业的多功能性，是保持子孙后代可持续发展所必须的，也是将祖先的农耕文明和现代化的城市文明结合起来需要的。从这个角度上讲18亿亩红线是否要改变，土地资源是否要在全国重新配置的问题，才是有意义的。
（张晓山 中国社会科学院农村发展研究所研究员）
