二、转变经济发展方式是不是重在改变竞争性地方政府的增长模式？
关键在于竞争性地方政府的增长模式及其制度安排尚未有实质性改变。
为什么这些年经济转型步履艰难？为什么地方层面的增长主义政府倾向不仅难以改变，而且还有进一步固化、甚至强化的趋势？我认为，关键在于竞争性地方政府的增长模式及其制度安排尚未有实质性改变。从现实需求来看，建议把改变竞争性地方政府的增长模式作为转变经济发展方式的重中之重。
1．转变经济发展方式重在推进由投资主导向消费主导的转型，这需要改变地方政府主导的过快投入增长。竞争性地方政府的突出特点是投资主导，用高投资拉动高增长，实行政府主导下的投资拉动增长模式。由此，不能不严重扭曲投资消费关系，使消费率持续走低。就是说，不改变政府主导的增长模式，推进消费主导的转型与改革相当困难。
2．改变经济发展方式重在调整经济结构，这就需要改变地方政府普遍坚持的工业主导的发展路径依赖。
（1）改革开放35年来，我国服务业比重只增加了十几个百分点，服务业比重长期徘徊在40％左右，同经济结构转型升级不相适应。当前，如果不从工业主导转向服务业主导，不仅服务业发展艰难，调结构也很难有大突破。
（2）我国城镇化滞后于工业化至少10—15个百分点，推进城镇化重在发展服务业。如果现在这个方向转不过来，下一步的城镇化很难跳出以往规模城镇化的发展框框。
（3）在经济转型的大背景下，很多地方政府坚持“工业主导”，其实质是仍然实行以投资拉动增长的发展模式。不改变地方政府工业主导的路径依赖，无法从根本上解决投资消费失衡的突出矛盾。
3．转变经济发展方式重在解决产能过剩的体制因素，这就需要改变地方政府的投资冲动。
（1）对产能过剩要有客观地估计。从多方面看，当前我国的产能过剩呈现全面性、长期性的明显特点。
（2）产能过剩不是一个短期增长中的问题，而是中长期增长体制、增长模式的问题。
（3）形成产能过剩的根源，主要在于政府替代市场，政府成为投资主体。例如，这些年的许多重复建设、低效率的投资，大都是地方政府主导、推动的结果。
（4）改变经济增长方式需要绿色增长与绿色转型。大量的例子一再说明，不改变竞争性地方政府的增长模式，绿色增长、可持续性增长就可能沦为口号，而不是务实的行动。
三、改变竞争性地方政府的增长模式是不是下一步行政体制改革的“重头戏”？
推动政府职能转变，需要政府向市场放权，更需要改变竞争性地方政府的增长模式。
总的观点是，推动政府职能转变，需要政府向市场放权，更需要改变竞争性地方政府的增长模式：第一，改变竞争性地方政府的增长模式，行政体制改革才有可能在推动经济发展方式转变上有所作为；第二，改变竞争性地方政府的增长模式牵动影响经济转型、社会转型、政府转型的全局，并将成为行政体制改革的基本性问题；第三，改变竞争性地方政府的增长模式涉及中央地方关系及其相关的财政税收体制、激励机制、干部人事制度等深层次的矛盾与问题。
1．理顺中央和地方的关系，重要的是发展导向由经济总量转向公共服务。在竞争性地方政府的增长模式不改变的情况下，简单地推动中央向地方放权，不仅难以达到目的，甚至会产生更多的矛盾和问题。适应社会公共需求全面快速增长的客观趋势，政府应当把公共服务作为自己的核心职能。在这个大前提下，才有可能理顺中央和地方关系。
2．实行公共服务导向的中央和地方关系，关键在于推进事权与财力相匹配的财税体制改革。我的看法是，20年前财税改革建立的分税制这个体制，以及由此形成的激励机制，已不适应今天经济发展方式转变的需要。由于地方财政支出责任很大，给地方政府很大的压力，不得不搞土地财政，不得不搞融资平台，大规模举债。由此，公共服务的欠账也是不可避免的。下一步的财税体制改革，我认为是在推进以直接税为主的税制转型、加快调整财政支出结构的前提下理顺央地财税关系。如何建立公共服务导向的中央地方财税关系，我的建议是：继续推动财政体制扁平化改革，力争使五级财政框架扁平化到三级框架；提高地方政府增值税分成比例，将财产税作为地方税收体系的重要支柱，并结合服务业增值税改革，统筹考虑国税地税合并。
3．改变竞争性地方政府的增长模式涉及到一系列重大的制度安排。这涉及到经济体制、行政体制、司法体制等。以司法体制为例，需要探索建立中央地方双重法院体制。建议中央层面的法院体系专门负责土地、税收、金融、破产、涉外和知识产权等领域的经济案件审理，克服经济领域司法的地方保护主义；一般民商事案件与治安刑事案件、家庭婚姻继承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。
当前，加快政府转型与改革已成为全面转型与改革的关键和重点。转变政府职能，减少政府审批，压缩行政开支很重要。但也应当看到，竞争性地方政府的增长模式到了非改不可的地步，并成为下一步行政体制改革最具有实质意义的重大课题。关键在于下决心，关键在于现代政府发展理念的转变，关键在于更大的改革勇气与魄力。
（作者系中国＜海南＞改革发展研究院院长）
