实现依宪治国亟需解决的问题
依宪治国的最基本意涵是全面严格地实施现行宪法，其意涵的合逻辑延伸就是赖以实施的宪法必须是一部优良的宪法。如果宪法存有缺陷或者严重落后于现实需要，就必须及时启动宪法的修改进程。
在当下中国，要实现依宪治国的目标，有几个紧迫性的问题必须很好地处理：
第一，执政党必须依法执政。政党政治是现代政治的基本形态，但中国政党的产生、发展轨迹与西方政党却有着显然的区别。中国是先有党，后在这个党的领导下建立军队、夺取政权、建立国家，党在成立之初就是革命党、领导党;西方政党大多在国家建立之后，由不同的利益派别依循宪法上的结社自由自愿设立，然后通过选举竞争的手段去获取国家权力，实现政治利益。西方政党自出生之初就在宪法、法律之下，自然很难完全逸出法律轨道，脱离法律约束，而中国革命党最初成立的宗旨就是推翻一个既存的法律秩序。革命胜利后，由于特定意识形态和价值追求的原因，革命党又不得不致力于建立自己新的法统，这样便造成特定情势下党与法的紧张关系。在建国初期和高度集中的计划经济时期，由于不断革命论指导下的周期性社会大规模运动，以及国家高度经济垄断造成的社会利益的单一性，使得革命党很自然地形成对战争年代管理和动员方式的路径依赖。当中国开启以市场经济为主导的改革开放航程后，社会利益的多元性使得单一的政策管理方式应对起来左支右绌，而政策的模糊多变性又使得社会大众不能形成关乎利益的安定性预期。国家政权管理者经过历时态的代际传替后，仅靠武力征伐、流血牺牲来证成执政的合法性已面临说服力的不足，必须另辟法理合法性的途径。尤为重要的是，一个曾经依靠核心意识形态约束、理想主义追求和严密的组织性控制来保证自身纯洁性的政党，在和平执政时期，由于执政任务的多样性、党员规模的巨大性、意识形态约束的有限性，出现了频度和广度很高的腐败问题。上述因素导致依法执政成为执政党维持生机和活力必须直面的严峻课题。执政党依法执政必须处理好“党法”与国法、党权与国权、党员责任与公民义务等关系。既要保证党的意志不能超越于宪法、法律所代表的国家意志，又要保证一切党组织和党员个人的活动都要接受法律的约束，还要保证党的职能与国家机关的职能有明晰的界分。近年来，党政不分、甚至党组织包办代替一切国家机关职能的现象有愈演愈烈之势，这不仅造成机构叠床架屋、组织效能低下，而且由于现行法律下党组织司法可诉资格的禁止性，助长了部分地方党组织领导人权力行使的恣意与专横，进而助推腐败的多发与高发，执政党执政的权威性资源也因之高速流失。在坚持执政党执政地位与人民当家做主的双重考量下，一个合理的制度安排应该是执政党以适度的数量优势和绝对的质量优势，支配并领导各级人大，再由人大去产生、组织并监督其他国家机关。执政党应尊重政府行政机关自主行政活动，不得干预司法机关独立行使职权的活动。
第二，要提高人大的地位。人民代表大会制度作为最具根本性的制度安排，其初衷就是为了实现执政党的领导地位，克服西方国家政治制度的弊端，本来应该是执政党最具理论自信和制度自信的一项制度设计，但从实践的角度来看，人大制度一直是命运多舛。姑且不谈文革期间一度十几年不能正常开会，就是在改革开放后，人大的地位和作用也时有起伏。人大制度应然上的崇高地位与事实上的尴尬景况构成极大的反差，其原因在所多有：
人大制度安排的基础理论笼统模糊。比如代表的选择应该是精英主义的还是多元主义的，亦即到底是选举代表时到底是以普遍性、广泛性、代表性为标准，还是以代表参政履职的素质和能力为标准?人大代表应不应该有任期?人大常委会与人大之间关系的理想状况是什么?大量的海外中国公民或者流动的农民工如何产生人大代表?拥有外国户籍的人可否成为中国代表?执政党与其他民主党能否以组织名义各自在人大开展活动?人大与政协良性的关系状态是什么?执政党为了保证对人大的领导地位应保持何种人数比例?在间接选举为主的模式下，如何证成上级人大较之于下级人大更有合法性?如此等等，不一而足。
人大运行规则粗糙。一个以合议制为主要议决形式的机构，其议事规则的精致性和严密性当然决定了其活动的质量和正当性。在此方面，人大制度表现出巨大缺失。举例说，人大监督一府两院，一府两院以工作报告作为向人大负责的主要形式，但工作报告如不通过其法律后果是什么?至今仍无规定。又比如，人大组成特别问题调查委员会的职权如何启动?启动后如何与其他监督职权衔接?也并无明晰程序规定。
人大组织体系和会议制度行政化的倾向越来越严重。比如，很多地方党政领导人竟然可以担任三级人大代表。党政干部在人大组成人员的比例高居不下。人大以地域性的代表团会议、小组会议为主要会议组织形式，造成行政领导可以操控会议议程和代表的表达意志。将人大作为党政干部退休的“软着陆”所在地，造成这些干部怠于探索人大发挥权威的机制和形式，而习惯于将既往的行政手段、行政思维直接照搬到人大工作中。
人大职权与党委职权划分不清，导致人大部分职权明有实无。按照宪法和相关法律的规定，人大的职权可大致概括为重大问题决定权、人事任免权、立法权、监督权四项职权。重大问题决定、人事任免权因与党委决策、党管干部的体制相冲突，实际流于形式。监督权的行使也受限于个案是否可以监督、行政主导是否尊重的争论而大打折扣。即便是表面上看似活跃的立法权，实际上也受到执政党组织的控制和影响，在立法规划、具体制度设计等方面均要服从于执政党组织的意见。
未来人大制度的良性改进应服膺于制约党政权力、促进决策优化、推进人民民主等阶段性目标。而可欲可为的策略性行动大致如下：提升直接选举的人大层级，落实具有过程真实感的差额选举，缩减人大代表的规模，甚至可试验性地探索地方人大与常委会的合并，虚化人大及常委会的决定权，夯实人大的预算、规划监督权。由于人大的人事任免权与党委干部管理权时有抵牾，而执政党的干部任免通常是链条式的统筹安排，一旦其中一人不通过，则会妨碍到干部全局性安排，因此可考虑按照政府首长负责制、司法独立行使职权制的原则和精神，减少人大决定任免人事的范围。
第三，依宪治国，必须尊重司法规律。运用司法规律的能力是衡量执政党执政能力的最重要标志之一。一个政党是否成熟，其执政能力的高低，从其驾驭、运用司法规律的能力可窥其端倪。中国共产党在过去的革命战争年代和建设时期，曾经对运用行政资源完成社会动员和社会整合驾轻就熟，并取得许多宝贵的成功经验，但在建国后将近30年的时间里(十一届三中全会以前)，一直没能准确认知法律在社会主义国家建设中的应有定位和作用。1999年宪法修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法文本，这一治国方略作为执政党意志的体现，本应更能凝聚全民共识，坚定人民对法治发展的信心，但在其贯彻的过程中却出现了动摇和游移，甚至出现“人治回潮”的不正常现象。近多年，我国为“维稳”所支付的巨大成本，除了与社会转型、社会利益多元化、阶层结构冲突等相关联外，更重要的原因在于法治没有成为解决社会冲突的底线。所谓“人民内部矛盾用人民币来解决”、“越闹好处越大”都是严重偏离法治精神的典型例证。
中国执政党多年来一直致力于自身的革新，但由于强大的路径依赖惯性，这种革新还远未完成。表现在政党与司法关系尚未合理定位、政党的司法政策摇摆不定、司法发展的人治主义色彩浓厚等方面。这说明中国执政党还未完成对中国司法规律的探索。
法治从学理上说有着很复杂的表征，但概而言之，法治体现为“政治问题法律化，法律问题制度化，制度问题程序化，程序问题技术化”。没有法治的权威，社会即无稳定的预期，也无长治久安可言。法治发展经历了形式法治和实质法治两个阶段，犹如中国市场经济的形成要补上资本主义商品经济的课一样，社会主义法治国的形成也不能逾越形式法治的阶段。比如“疑罪从无，难罪从轻”以及“法官自由裁量”就是形式法治所体现的司法规律，不可以用任何理由加以拒斥和否弃。
当下，中国的法治建设在司法层面需要解决好以下几个突出的问题。
首先，要保证法院的独立审判权威。中国现有的政党制度和人民代表大会体制，既能保证法律体现党的意志和主张，又能保证法官的遴选合乎党确立的标准。在此前提下，应充分支持并保障法院独立行使审判权，并用制度来约束个别部门、机构及其领导人僭越法律来妨碍法院的独立审判;应不断积累和总结通过宪法规定的国家权力体制开展对司法权运行监督的经验，尽量避免舍弃现有体制另起炉灶，导致国家权力体制运行梗阻。
其次，要正确对待法官的职业化、精英化问题。改革开放30年来，中国法治发展的一个重要成果，就是坚持法学教育的专业化，并用司法考试制度建立法官的准入制度。④本来随着市场经济的发展，法律事务的愈趋复杂化，应该更加坚持法官的职业化培养道路。但近年来，中国社会管理出现的新情势以及司法作为解纷机制显现的某些不足，使党内有些同志、甚至政法机关的负责同志对法官的职业化、专业化产生了动摇。对此，应有足够智慧拨开迷雾，厘清司法人才发展的主流与支流。与此相关联的是要解决转业军人、党政干部过多进法院，挤占专业法律人才进法院空间的问题。片面强调转业军人、党政干部政治素质过硬而罔顾其专业能力不足的做法是不恰当的，且会透支社会对法院专业品质的信赖成本。
再次，要辩证地看待革命战争时期形成的司法经验。一切以时间、地点为转移，是马克思主义辩证法的精髓。延安时期形成的许多司法经验，比如“马锡五”审判方式，是在战争时期法律事务比较单一、土地空间比较狭小、人口数量不多的环境下形成的，不可无限扩大到一个国家范围内的法治实践。党的工作思维是既要走群众路线，又不能做群众的尾巴。以改变工作作风为名，让司法沦为民粹情绪的工具，只能贬损司法的权威。
最后，要消解法院系统越来越浓厚的“行政化”现象。这种现象表现为：用管理、考核行政系统公务员的办法来对待法院的审判人员;在法院内部，院长、庭长不审案却对案件裁判有重大决定权;下级法院院长越来越多由上级法院下派，导致宪法、诉讼法所规定审级制度不断虚化;党政干部缺乏基本法律素养却被安排担任法院院长，等等。法院系统的过度行政化，会牺牲法院的自主性，损害法官的职业认同感，并忽略实现公平正义必须遵循的程序规则，导致潜规则的盛行，且易引发司法腐败。祛除法院的“过度行政化”必须坚持审判公开、法官独立审判等一系列法治原则，并借鉴其他国家、地区有益的司法经验，改变执政党对具体司法案件的干预。总而言之，就是将尊重司法的基本规律，提升为执政党治国理政的一项重要原则。
注释
【1】胡锦涛：《在纪念人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2004年。
【2】习近平：《在纪念现行宪法公布实行30周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2012年。
【3】秦前红：“服膺先智，继往开来——解读乔石有关法制的论述”，《中国改革》，2012年第8期。
【4】蒋惠岭：“提高司法公信力的十个前提条件”，《中国法律》，2013年第3期。
The Cornerstone of the CPC's Governance in the Long Term
—Constitutional Governance and the Rule of Constitution under Constitutional Consensus
Qin Qianhong
Abstract: Constitution is the fundamental law of a country and the general regulations for running and safeguarding the country. Governing China in line with the constitution results from New China's experience in developing democracy and the rule of law and is a practical necessity because of reform and opening up. Its basic requirement is to fully and strictly implement the existing constitution, and a further requirement is that the existing constitution must be excellent. It can restrict power, prevent corruption, create consensus of opinion, increase people's confidence about the development of the rule of law, let people have a good expectation for the future and provide a solid basis for the legitimacy of the ruling party. In order to realize the rule of constitution, the most urgent tasks are to ensure that the ruling party governs in accordance with the law, improve the status of the people's congresses and respect the judicial rules.
Keywords: constitutional governance, governing in accordance with the law, status of the people's congresses, judicial rules
【作者简介】
秦前红，武汉大学法学院教授、博导，中国宪法学研究会副会长。
研究方向：比较宪法、宪法基础理论、地方制度。
主要著作：《宪法变迁论》、《社会主义宪政研究》、《宪法原则论》等。
