发达国家环境公共治理经验的启示
中国的工业化和城镇化正处于加速时期。一方面，由于经济持续增长与经济规模扩大、消费扩张以及消费方式变化、人口增长等各种因素对资源消耗和污染排放的增加，使得环境前景不容乐观；另一方面，面对错综复杂的环境问题，环境公共治理的理念、法律制度和治理模式等都难以适应环境治理实践的要求，治理主体和治理手段单一、法律制度不完善、体制机制创新滞后、公民参与程度低、治理信息不透明等诸多缺陷显露无遗。发达国家环境公共治理的上述经验给我们的启示是：
树立人与自然和谐共生的理念。在中华文明的历史长河中，人与自然的关系一直被视为“天人关系”，倡导“天人合一”的和谐理念。新中国成立后，为了尽快摆脱贫困落后面貌，巩固新生政权，奠定工业基础，曾经倡导人定胜天、征服自然的伦理道德观，并付诸经济社会实践，其影响深远。市场化改革以来，一些地方极力追求经济增长和物质财富进步，忽略了人的精神、道义、美德等崇高价值，在物质和精神之间出现了严重的分裂与失衡。从某种意义上说，中国生态环境危机实质上是人的精神危机，环境问题实质上是生态伦理道德问题。只有唤醒人们的生态意识，培育人们热爱生命、热爱自然、与自然和谐相处的内在情感，才能正确认识和处理人与自然的关系；只有具备高尚的道德才能自觉遵循保护环境的行为准则，改变生产方式和生活方式，主动履行对自然的道德责任和义务，促进人与自然、人与社会和谐发展。
转变经济增长方式，走可持续发展之路。中国自1978年改革开放以来，一直坚持“以经济建设为中心”，直到2012年党的十八大首次将“生态文明建设”纳入社会主义现代化建设“五位一体”的总体布局，时间已过去了34年。在此期间，中国经济的增长方式是粗放式的，即以GDP和财政收入为导向，以高投资、高出口、高资源能源消耗、低土地成本和劳动力成本为路径，是不可持续的。日本从20世纪50年代的“产业优先”到20世纪80年代“环境保护与经济发展同等重要”，再到21世纪“环境保护先行”和“环境立国”，大致经过了50年的时间。从日本的经验看，中国应加快转变经济增长方式：一方面，政府要把可持续发展作为环境保护的核心价值，政府、环保组织通过环境教育、文化导向、舆论引导、伦理规范、道德感召等，唤醒全民的环境保护意识，真正将环境保护意识全面贯穿到经济社会发展以及人们的生活之中；另一方面，要通过技术进步、结构升级、法制约束、社会规范等，大力促进经济增长方式转型。
树立环境公共治理的系统观。环境问题是一个复杂的系统性问题，因此，环境公共治理应树立系统观。英国运用逻辑和数学方法，研究资源与环境系统的运动规律，通过计划、组织、领导和控制等手段，对组织所拥有的人、财、物、信息等资源进行合理配置和协调。中国环境保护机制不合理，在很大程度上是因为缺乏资源与环境的系统管理体系，使得环保往往停留在口号上，决策者、监督者、执行者三者之间没有建立起良性互动机制。提高中国环境公共治理绩效，必须树立系统观，针对资源与环境如何评价、保护、分配、开发、利用、恢复、补救和重建、监测监管等环节，进行系统科学的环境公共政策及相关政策制定，将资源与环境管理中所有的要素调动起来，形成一个有机的良性互动系统。通过树立系统观、建立系统的环境监管法律法规、合理划分环境监管职责权限、整合环境公共治理中的各种要素等，提高环境公共治理效率，降低环境风险，提高环境质量。
推进环境社会科学理论发展。西方国家工业化进程中层出不穷的环境问题，促进了环境社会科学理论发展创新，反过来，环境理论的发展创新又为环境公共治理实践提供了强大动力。随着中国工业化进程的加快以及环境矛盾的日益凸显，虽然环境伦理学、环境经济学、环境法学、环境哲学、环境社会学、环境政治学等若干环境社会科学在中国诞生，但总体上看，中国的环境理论研究仍然滞后于环境实践，而且理论研究基本上还处于引进、学习和吸收西方国家环境理论的阶段，缺乏与中国环境实践的深度融合，环境理论界与相关公共决策部门以及社会公众之间的良性互动关系也远未形成。立足于中国实际，学习借鉴国外理论研究成果，推进中国的环境理论研究、环境知识传播以及环境教育发展，培养全民环境意识，促进环境理论研究与政府公共决策和公民环境行动之间的良性互动等，任重而道远。
健全环境法律制度。中国环境保护的立法进程明显滞后于经济社会发展，而且环境立法缺乏系统性、协调性，加之环境执法不严，甚至环境法律在某些地方形同虚设。为此，需要学习借鉴西方国家环境立法经验，立足于中国实际，按照可持续发展原则、预防污染和有效控制跨界污染原则，水、大气、固体废物等污染综合控制原则，公众参与原则，以及环境与经济综合决策原则等，加快建立健全各项环境保护法律制度，特别是污染物总量控制、许可证、排污费、环境影响评价、环境审计等方面的环境法律制度，使之更加完备、更加透明、更加公正，并且把污染综合控制和全过程控制作为这些法律制度的基本目标。
合理划分环境公共治理职能，建立统一的环境监管机制。从中国实际情况看，中央政府与地方政府之间的环境公共治理责权划分有待进一步明确，环境保护职能需要逐步向专门环境保护机构适当整合。中央政府的环保职能应主要定位在国家和民生利益层次，着力提高环境保护机构对国家经济社会发展规划、政策和重大问题的参与权、话语权和统筹协调能力。中央政府要通过提供环境技术、资金、信息等手段激励约束地方政府环境公共治理行为，同时，要大力发展环保组织，形成环境保护治理的合力，提高环境治理公共治理绩效。在监管机制上，应按照“统一、综合、协调、开放”等原则，通过建立统一的监管机制、协调机制、综合决策机制和社会参与机制，确保监管机制高效协调运转，实现防治环境污染、减低健康风险、遏制生态恶化、保证资源安全、提高环境质量等政策目标。
转换环境管理体制机制。从国外的情况看，只有政府高度重视以及相关机构通力合作，环境治理绩效和环境保护工作才能取得进展。为此，适应“以经济建设为中心”向“五位一体”发展战略转变的客观要求，中国应主动创新环境公共治理体制机制。一是创新环境管理体制，持续提升环境综合决策能力和统一监管权威，包括依法明确划分各级政府在环境保护方面的职权，健全政府部门之间的协商机制和程序；二是在管理方式上，应从被动的、部门的管理向积极的、综合的管理发展转变，采取流域管理、综合生态系统管理、经济激励手段、鼓励公众参与、加强机构能力建设、跨部门协调等多种手段及途径，提高治理绩效；三是强化法律制度建设，长期以来，中国环境公共治理的法律制度建设，主要侧重于环境保护部门内部，带有明显的部门化、封闭化色彩，难以适应环境公共治理的要求，从趋势上看，环境法律制度创新的方向，应该是加强和促进环境保护行政主管部门与其他相关政府部门以及整个社会的协调与合作，通过对环境公共治理行为规则的制定和规范，消除环境公共治理的体制性障碍。
注重利用市场手段。我国环境公共治理的手段单一，过分依赖关停并转、处罚等行政性手段，现行《环境保护法》重点规定了环境保护的标准、管理责任分工、监督和处罚等，较少激励节能环保的经济手段运用。实践证明，仅靠行政命令、检查和处罚难以达到可持续的环境保护目标。相反，利用经济政策鼓励节能减排的成功案例则并不鲜见。中国环境公共治理手段应趋于多元化，并且应当更加注重市场机制。例如，可以取消水、能源、化肥、农药等的补贴，明确资源和环境的产权，征收环境税、费，广泛使用排污许可证等，通过环境成本内部化或生态补偿方式来减少环境损失，改善环境质量。
推进环境信息公开，注重公民参与。从国外的情况看，鼓励公民参与和民间环保组织的发展，建立环境信息公开制度，对提高环境公共治理绩效至关重要。其基本内容包括：推进环境信息公开化，保障公众环境知情权和监督权；促进环境决策民主化，为公众参与制定明晰的程序，特别是在影响环境的重大项目决策中的程序与权利；逐步扩大环境诉讼的主体范围，将公众日趋增长的环境权益要求纳入规范有序的管理之中，等等。就环境信息公开而言，应该建立和完善环保政务公开制度，地区水质、饮用水质量、食品检测公布制度，企业环保行为评估公示制度，重点污染源企业主要污染物自行监测信息向社会公开等，以便于公众知情、监督。
公众参与是受到世界各国公认的重要而有效的环境管理机制，已成为西方国家环境公共治理中的重要力量。与之相比，我国环境公共治理中的公众参与程度低，力量薄弱。由于信息不公开，社会公众不仅无法参与到环境问题的解决过程中，而且容易产生众多谣言，引起公众误解、恐慌，甚至导致公众对政府的不信任。从发展趋势看，中国应当加强立法，保障强公众参与，建立完善知情制度、听证会制度、监督制度、公诉制度等，进一步健全环境信息公开制度，规范环境信息公开的主体、内容、方法以及责任，明确公众获取环境信息的法律程序、途径和方式，为公众参与和法律诉诸开辟有效渠道。
