摘要 公众参与政府绩效管理有利于实现公众的合理诉求与广泛监督，有利于提升政府绩效管理的有效性，弥补政府绩效管理的某些缺陷和不足，也为政府以“清廉、为民、务实”为宗旨推进绩效管理提供了现实依据。西方学者提出的“公民参与阶梯论”对我们扩大公众参与具有启发意义。要不断揭示公众参与政府绩效管理的特点与规律，不断拓展公众参与政府绩效管理的进程和路径，建立确保公众成为政府绩效管理主体的长效机制，不断完善公众参与政府绩效管理的制度建设、技术支持及组织保证。
关键词 公众参与 政府绩效管理 长效机制
20世纪80年代兴起的“参与式民主理论”，要求公众更广泛、更深入地参与到国家各个领域的活动中去。当代政治民主的持续发展，已经由政治民主开始转向行政民主的运作，行政民主正在成为一个国际性的话题和潮流。这种变化和发展趋势，体现了公众作为国家权力主体、政府服务对象的本质要求。目前突出表现为公众直接参与公共行政管理各个层面的活动，其中由公众来考核政府的服务质量、评判政府的能力、评估政府的绩效管理水平已经成为主导趋势。可见，公众参与成为体现国家政治民主化、政府行政民主化的重要发展标识。通过对辽宁、山西和青海等地一些省份的调查，有关绩效管理交流渠道的结果显示，被调查者向民选官员和行政首脑汇报信息的基本都在60%以上，而向公众、利益相关者或客户、顾客汇报绩效情况的仅仅超过35%。同时，调查还表明，能够让公众接触到政府绩效管理信息的其他渠道的使用情况也不容乐观。也就是说，绩效信息的内部与对上沟通非常充分，但是与公众或者媒介的沟通比较有限。
从国内外政府绩效管理的比较中可以看到，公众参与的程度是衡量政府绩效管理有效性的一个重要差别。在美国，从绩效管理实践开始之时起，人们就关注公众意志对于引导政府绩效管理实践、建设好政府的重要作用。当时的进步主义改革派就提出，政府应该成为向民众负责、接受民众监督的有效率的政府。在美国政府的绩效管理实践经历了近百年的历史之后，人们仍然认定，公众期望公共部门获得可与私营部门相媲美的成就是激发政府绩效管理的部分原因，而公众参与绩效管理有助于政府政策和服务真正反映公众的需求。①因此，在推进政府绩效管理中，要更加注重并不断扩大公众参与。尤其是政府机构及公务员与民众距离的远近决定了他们在绩效管理中关注民众意志表达的程度，选举制公务员的任职方式决定了他们需要更多地追求民意。因此，在发起绩效管理的原因上，他们更倾向于认为是为了回应民众的要求。在不同层次的政府中，越是要向公众提供直接服务的地方政府，越有可能强调公众的意志，越会关注质量问题以及公众满意度等。
公众参与是推进政府绩效管理的内在要求
公众参与政府绩效管理有利于实现公众的合理诉求与广泛监督，有力提升了政府绩效管理的有效性，也为政府以“服务于民”为宗旨改进绩效管理提供了现实的依据。同时，也弥补了政府绩效管理机制的缺陷和不足。作为一种外部评测力量，公众有理由表达对政府绩效管理的态度与价值取向。这种表达可以使政府感知民众真正的需要，有针对性地提供优质的管理和周到的服务，减少政策上的流弊和私欲，弥补偏差。公众参与有利于提高政府绩效管理的客观性和准确性，同时作为享受公共管理和公共服务的权利方，可以使政府绩效管理更具科学性与完备性，能为绝大多数人所接受。公众、民选官员和行政机构认识绩效管理的逻辑起点是不同的。公众通过绩效管理实现对政府的监督，其逻辑起点是监督逻辑；民选官员通过绩效管理实现对行政系统的控制，其逻辑起点是控制逻辑；行政机构则通过绩效管理改善内部的管理，其逻辑起点是管理逻辑。以往的实践证明，不同的逻辑在绩效管理中所起的实际作用是不同的，一般情况下，所起作用大小顺序是：管理逻辑>控制逻辑>监督逻辑。
许多公共部门及其工作人员在观念上的突出问题是他们并不明了自己的具体服务对象。一个公共行政部门如果连自己的服务对象都不清楚，将对作为服务对象的公众参与其绩效管理造成很大阻力。特别是委任制公务员无须直接向民众负责，距离民众较远，而且“公众参与常常被认为是负担沉重、成本高昂和消耗时间的”。因此，他们相对缺乏关注民众需求的动力。同时，政府部门内部管理问题和对上负责机制的双重压力，迫使他们或者为了解决内部问题而更为关注绩效管理系统的内部管理价值，或者为了回应对上负责机制的要求，而更倾向于将绩效管理系统作为一种应付外界政治要求的工具，强调绩效管理的符号意义。这两种处理方式都未给予民众意志以足够的表达空间。②
案例分析：辽宁省某县集中供热项目建设过程中公众参与的作用
某县城区目前都是由分散的中小锅炉房供热。分散供热锅炉效率低，污染严重，能源浪费大。不仅对城区环境造成很大污染，加大了煤、灰、渣的运输量，带来了城乡交通压力和运输车辆造成的排放污染，而且还占用了大量建筑用地和城区绿地，严重影响了城市景观和环境质量。该县政府决定，关闭城区内现有分散的小锅炉房，解决城区环境污染，改善城区环境质量，节约能源，节约用地，提高居民生活水平。
