不断完善公众参与政府绩效管理的过程与方式
公众参与政府绩效管理具有多样化的形式。在比较不同国家公众参与发展水平和制度演进的基础上，Shorenstein提出了“公民参与阶梯论”，对于我们发展公众参与有重要启示。该理论认为公众参与的发展历程可以分为八种具体形式、三个阶段：第一阶段属于“公众无参与”，对应形式分别是“政府操纵”和“宣传教育”。但是，我们认为在“无参与”阶段可能发生了参与的萌芽。第二阶段为“象征性参与”，具体形式包括“给予信息”、“政策咨询”和“组织形成”。我们认为公众在这个阶段上具有进入公共政策过程的参与机会，但同时应注意到，政府会为保护其决策权力改变参与团体的权力分配。显然，这将影响公众参与政府绩效管理过程，压抑公众参与的自主性。第三阶段为“完全型参与”，公民享有合法的实体性权力与程序权力，参与公共政策的制定和执行，对社区的公共事务进行自主式的管理。我们认为这里的一些具体形式包括“合作伙伴关系”、“授予权力”、“公民自主控制”是可以借鉴的。③
公众在政府绩效管理中的参与涉及不同的环节，由此决定了参与的范围或广度。马克·霍哲概括了良好的评估和绩效改善体系包括的七个步骤，将公众参与融入每一步骤，并描述了参与的方式和具体内容。依据这一成果，政府绩效管理是一个由多种环节和要素构成的动态过程，可以把政府绩效管理中公众参与的范围概括如表3：
公众参与政府绩效管理可以从多个环节切入。公众参与是一个从不能参与到能够参与进而到完全参与的演进过程。开始，公众无参与意味着政府启动并组织实施绩效管理目的限于自身控制和内部管理，绩效管理基本上属于政府的内部活动且绩效管理结果主要由内部消费，公众连“被动信息供给者”的角色也无从发挥。公众最初的参与可能是无效参与，这本身反映了公众有了参与热情与积极性，但被评估对象对评估结果缺乏积极的回应，公众评估活动只能从自发实施开始，以自我欣赏、自我消费结束，没有产生所期望的影响，其积极性也难以持久。值得期待的是，无效参与可在一定条件下转化为有限参与，有限性主要表现为评价结果影响力的有限性，表现为公众仅参与了绩效管理全过程的某些环节，表现为公众参与绩效管理诸环节的决策但发言权有限，表现为公众满意度表达对部门的影响力有限。有限参与的结果将不可阻挡地发展到高度参与，公众介入政府启动和实施的绩效管理活动，不仅参与范围广（参与了绩效管理诸环节的决策选择），而且公众参与能产生显著的影响力。最后，将必然发展到主导型参与，公众参与绩效管理并在各环节的决策中拥有高度自主权，评估结果对政府决策、资源配置以及管理改革产生了实质性影响。从群众路线的视角来看，这无疑是政府绩效管理中公众参与的最高形态或模式。
公众参与政府绩效管理所需要的条件。从主观条件看，公众参与要具备良好的心理素质和思维能力。我国大多数公众是有能力的公众，他们可以在充分感应政府行为的前提下，将散乱的信息和直观的感受转化为理性的、系统的、深入的分析判断，这是公众具备一定能力的反映。当然，公众在分析判断问题时，还要有自己的主见，不是人云亦云，而是要能够充分并敢于表达自己的观点，敢于提出一些新颖的想法。同时，要有自我控制能力，这里主要是指公众在进行评估时能控制好自己的感情，在工作中不带进自己的情绪，抛弃晕轮效应、从众效应等不良心理因素。
从客观条件看，公众参与需要有几个方面的保障。最根本的是在政府绩效管理中应该给予公众充分的言论自由、思想自由、出版自由等。如果在政府绩效管理中没有充分的思想自由，只有思想垄断，不允许各种不同观点存在，就会使人们的思想受到禁锢，无法具备政府绩效管理所需的前提条件。同时，还要有实施必要的行政保障。在对政府评估的过程中，政府应该能够接受来自公众的正反两方面意见，好的要听取，批评也要接受，而且要虚心听取，不要有抵触情绪。无论评估结果如何，公众和政府之间都应该是互相合作、互相促进的良性互动关系，使整个评估活动在宽松的氛围中进行。在这个过程中，要求各级政府和社会组织加强公众参与地方政府绩效管理的培训。对参与政府绩效管理的公众进行培训、提高其素质是一种行政责任和社会责任。因为参与政府绩效管理的公众普遍缺乏绩效评估的专业知识和实际经验，所以，对他们进行必要的培训是重要任务。
不断揭示公众参与政府绩效管理的特点与规律
公众参与政府绩效管理的比较优势。公众参与地方政府绩效管理，有利于表达对政府服务的态度与价值取向。公众参与政府绩效管理可以使政府感知公民真正的需要，有针对性地提供优质的管理和周到的服务。让政府系统外部的主体、特别是接受政府服务的行政相对人评价政府绩效具有不可替代的比较优势。打破多年来评价政府绩效单一的传统套路，可以有效地避免被评估部门单方面文过饰非、弄虚作假等问题的出现，使政府绩效管理更客观、公正、实事求是；可以弥补政府内部评估的不足，增加绩效管理结果的客观性，避免评估结果使用上出现“一项政绩多人用，多项政绩一人用”现象；可以完善政府绩效系统，提高政府的执政能力。
公众参与地方政府绩效管理，有利于促进政府依法行政能力的提高和创新。让政府系统外部的评估主体，特别是接受政府服务的行政相对人评价政府绩效，实质上是提高执政能力的一项创新手段。能够合理界定政府与社会的界限，防止政府权力的过度扩张；能够将公民监督政府的权利制度化、规范化，使其成为一种具有可操作性的权力；能够实现“以权制权”，避免政府无限制的扩张自身权力、侵犯公民合法权益。同时，公民参与政府绩效管理是公民实现和运用监督权的一个重要标识。
公众参与地方政府绩效管理，有利于加快推进行政管理体制改革。公众参与政府绩效管理是行政管理体制改革的客观要求，④也是政府行政管理体制转变的重要方式与途径。公众参与在提高政府的合法性的同时，也使得政府的绩效管理与公共服务的质量和公众满意度更加密切联系起来，真正体现了行政管理体制改革的客观要求。通过公众参与政府绩效管理工作来促进政府行政管理体制的转变，以公众的力量监督、推动政府的管理理念从“政府导向”向“公众导向”转变、政府的管理目标从“政府中心”向“公众中心”转移。
公众参与政府绩效管理的比较劣势。公众参与政府绩效管理存在信息依赖等不利因素。政府拥有丰富的传播资源，又是传播规则与程序的制定者，因而政府在很大程度上可以控制公共领域的信息流动。但是，政府在执行公务过程中容易产生垄断性信息，它是社会公众进行绩效管理必不可少的判断依据，这使公众在参与政府绩效管理的过程中对政府存在较严重的信息依赖。
公众参与政府绩效管理存在技术手段的不利因素。当前政府主导进行的绩效管理在技术层面上仍然存在一些不足与缺陷。由于部门间的工作性质和工作方法存在差异，公众对政府绩效的评价存在主要公众评价与次要公众评价、整体性评价与局部性评价、长远性评价与短期性评价的不当，这就增加了公众参与政府绩效管理兼顾灵活性与原则性的难度；由于政府的垄断地位，难以形成对同一类产出的竞争和比较；由于评估范围与内容过于宽泛、庞杂而缺乏系统性、科学化的操作规程。
公众参与政府绩效管理存在公众范围界定的不利因素。如何组合评估主体，做到既经济又科学，是构架绩效管理模式、建立评估指标体系的基础。目前，在政府绩效管理中还没有很好地针对不同的事务与问题，区分具体情况进行评估，兼顾程序的民主与评价结果的客观公正性，这是当前我国各级政府引入公众参与绩效管理时迫切需要解决的问题。
不断拓展公众参与政府绩效管理的进程和路径
完善公众直接参与政府绩效管理的组织手段。在实际操作中，包括绩效管理计划的制定、绩效管理部门和项目的确定、测评因素和方式的选择、相关人员的培训、绩效管理结果的统计和比较等，都是极其复杂的工作，同时需要大量人力、物力和财力的支持。我国目前开展的公众评议政府活动，操作中时常缺乏各种详细、科学的规划，使得公众评议政府活动程序失当、信息失真、结果失效。因此，公众可以借助于政府绩效管理的发起者将自己通过评估政府绩效、监督政府运作的意愿充分表达出来。同时，政府绩效管理的发起者要将民众的需求视为进行绩效管理的重要原因。相比较而言，选举制有利于将公众的需求认定为比较重要的原因，委任制则使人明显地倾向于认为管理需求是政府采用绩效管理的主要原因。
畅通公众意志参与政府绩效管理的信息渠道。公众意志的信息流可以通过两条渠道进入绩效管理过程，第一条是间接流入，第二条是直接流入。在第一条渠道中，公众意志的信息流在绩效管理实践中经过不同逻辑方式的挑选可能出现递减的趋势；同时，民选官员、行政机构又从控制、管理逻辑的要求出发添加了一些新的因素。在第二条渠道中，公众意志的流量与民选官员意志的流量相比有些微弱。公众参与政府绩效管理是更加重视公平、实现社会公正的突出要求。⑤特别是公民参与有利于政府绩效管理过程透明化，可以获得更多的有关政策绩效管理的信息，保证评估信息的充分性和评估结果的完整性；公众参与有利于打破政府组织及其官员对政府绩效管理权的垄断，获得部分对政府绩效进行管理的权力；公众参与促进了各评估主体就政府的绩效进行博弈，有利于维护广大人民群众的自身利益；公民参与政府绩效管理的过程，实质上是多元利益主体之间的博弈，有利于维护公共政策的公共性。
完善公众意志在政府绩效管理中的表达机制。对于选举制来说，政府绩效管理其实是选举者制约官僚政府的一种工具，而公众意志是这一控制工具的发动器。从美国绩效管理的历史上看，民选官员（如总统）经常借助于民意甚至有时通过制造民意发动绩效管理。因此，民意在政府绩效管理的各个阶段都可以通过民选政府官员来表达。⑥但是，公众意志在政府绩效管理实践中具有多种表达途径。有时，公众直接或通过民选政府官员间接向行政机构表达公众期望，民选政府官员在公众意志的基础上并借助于它向行政机构传递包括部分公众意志在内的控制要求；有时，行政机构结合管理需求加工整理这些意志与要求，形成有关绩效管理的信息，并向民选官员汇报、及时准确地与公众沟通这些信息。特别是公众参与政府绩效管理是实现政群关系和谐的必然要求。公众参与政府绩效管理提供了一种直接使政府与公众相互沟通、了解、信任与合作的机会，为整个社会的“和谐共治”打下了扎实的基础。通过公众与政府彼此接近、相互支持与依存，有利于共同实现对社会和谐的治理。随着公民社会的发展，治理与善治理念的兴起，公众与政府间的关系以及治理的模式将被重新构建和确立。
