在“公民参与”已然成为当今社会一种主导性公共话语的情况下，政府治理陷入了这样一种尴尬境地：公共事务管理的专业化和技术化水平越来越高，公民参与的呼声也越来越高，而在公民参与受限的情况下，政府可能出现忙于应付而敷衍了事的情况。如同全钟燮指出的，尽管许多行政管理者都将公民参与当成是民主行政的一个重要因素，但是，他们却对安抚民众更感兴趣，而很少严肃地思考民众提出的思想。①尽管存在这样或者那样的尴尬，但是来自公民社会的参与意愿已无法阻挡，政府治理必须变革，以接纳这些意愿。而且自上世纪90年代以来，建立在政府、市场和民间社会三分法基础上的“公民社会”已为人们所广泛接受。公民社会通常被理解为国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，由各种非政府或非国家的公民组织构成。公民社会参与治理就是在“政府和市场”之外寻求的第三条道路。这一治理理念要求人们重新界定政府、市场、社会组织以及公民之间的关系，通过彼此之间交流合作的方式，有效管理社会公共事务。由公民社会独自行使或与政府一起行使的社会管理过程，不再是以政府为中心的、等级制的、命令式的统治，而是多中心的、自主的、合作管理的治理与善治。②因此，善治是政府治理变革的目标所在，公民社会的成长是达成这一目标的现实基础，也为非政府或非国家势力参与社会治理提供了理论依据。
“治理第三方”与“第三方治理”
在讨论“治理第三方”之前，有必要对“治理”加以释义。“治理”一词最先由世界银行在一份名为《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》的报告中提出并使用。治理理论创始人之一鲁姆斯·N·罗西瑙这样定义“治理”：“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。”③这意味着，治理与传统意义上的统治截然不同，其主体不仅仅局限于政府，其所依靠的也并非国家强制力，它是一种由共同目标支持的政府和非政府的活动。“治理一词的基本含义是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”④显然，治理是一种公共管理的新理念、新范式，它是对传统官僚制理论、新公共行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论的批判性反思。根据治理理论，公共服务供给的职责不仅仅限于政府，非政府组织和私人组织同样可为公共服务供给承担责任，甚至能达到政府无法企及的供给效能。因此，一方面治理理论倡导用私人部门的精神特别是企业精神来改造公共部门，提高公共服务供给的效率与品质；另一方面则提倡通过政府授权和分权的方式，引导和鼓励民间组织参与治理。如果把提供公共服务的政府作为供给方，把公民视为公共服务的接受方，其他任何政府授权或分权提供公共服务的组织和个人都可以成为“第三方”。
还有一个与治理息息相关的概念——“第三部门”（Third Sector），或称非政府组织（Non-Governmental Organization，简称NGO）、非营利组织（Non-Profit Organization，简称NPO）、公民（市民）社会（Civil Society）、志愿者组织（Voluntary Organization，简称VO），也有必要加以解释。“第三部门”的概念是美国非营利组织专家李维特（Levitt）提出的，指那些处于政府和私人企业之间，并从事政府和私人企业“不愿做，做不好，或不常做”的事务的组织。美国公共政策学者、NGO研究专家萨拉蒙（Salamon）归纳出第三部门的五个基本特征，并被学者们视为是第三部门特征的权威性概括：组织性、私有性、自治性、志愿性和非营利性。⑤据此，第三部门就是指基于志愿精神形成而独立于政府体制之外，以实现公共利益为目的并具有正式组织形式的民间自治组织。从中国第三部门的发展状况来看，目前完全具备萨拉蒙所概括的这五个特性的非政府组织极少，因此，学者们更倾向于不将其范围限定得过于严格，认为第三部门包括独立于政府部门和市场部门之外的所有志愿者团体、社会组织或民间组织。⑥至少可以肯定这样一点：第三部门独立于政府和市场之外参与社会治理。
在第三部门理论方兴未艾、各国大力发展NGO协同政府治理之际，萨拉蒙提出了第三方管理理论（the third-party government）。萨拉蒙在研究中指出，联邦政府在提供具体的社会服务的同时，更多的是依靠大量的第三方机构——州、市、县、大学、医院、行业协会以及大量的非营利组织，也即通过这些第三方机构来实施政府功能，于是出现了精巧的“第三方管理”模式——政府与第三方分享在公共基金支出和公共权威运用上的处理权。⑦萨拉蒙的第三方管理理论告诉我们，政府和非营利组织之间也并非是截然对立、互不往来的关系，二者之间应该是一种合作的关系，是政府向非营利组织分享公共基金和公权权威，协同向社会提供公共服务，实现治理目标。政府更多地承担“掌舵”的职能，而把具体的“划桨”事务留给了非营利组织，这与“政府再造大师”奥斯本提倡的企业家政府把“划桨”事务留给市场相差甚远。
萨拉蒙的第三方管理理论将非营利组织界定为“第三方”，不仅为我们深入探索第三方治理提供了理论前提，也用美国联邦政府的治理模式为我们倡导第三方治理进行了现实可行性的论证。可以说，狭义上的治理第三方就是指萨拉蒙提到的非营利组织，这已为人们所广泛认可。然而，完整意义上的治理第三方不能仅仅局限于非营利组织，这需要结合政府治理的对象来解释。通常，政府治理主要集中在这样两个方面：一是公共事务的治理，主要就是完成公共服务的供给；二是政府自身的治理，即通过科学的、民主的方式实现自身运行的廉价、有序和高效。狭义的治理第三方所涉及到的仅仅是非营利组织对政府治理公共事务的介入，没有涉及到政府对自身治理，而这正是现代社会治理第三方所应关注的重要内容。第三方介入政府对自身的治理，是通过制约和监督政府权力运行的方式来实现的，也就是在法律监督、权力监督之外的社会监督。
因此，治理第三方就可以界定为独立于政府、有能力且志愿参与公共服务的供给和监督政府运行的组织和个人，包括公民、私人组织（企业）和民间团体（NGO）。如此一来，治理第三方突破了第三部门或公民社会的范围，把私人领域的组织和个人也纳入其中。也就是说，公共服务的接受方不再是消极地、被动地接受服务，而应积极、主动地参与治理，尤其是参与政府自身的治理。治理第三方的这一范围上的突破，是民主政治发展的必然要求，也是公民意识觉醒的必然结果。近年来，我国各地的政府也开始重视治理第三方的地位和作用，并在第三方治理的摸索中初见成果。如舟山市积极探索“第三方治理”模式，⑧通过技术包干、区域集中治理和BOO模式（建设—拥有—运营）等方式，卓有成效地实现了该市的环境污染治理，既实现了政府对环境服务的供给，又没有因此而导致官僚体制的膨胀。又如福建省主动引入第三方评价治理教育乱收费，⑨以此来实现对教育治理成效的综合评定，通过第三方的介入基本实现了教育发展、收费规范和群众满意的目的。
第三方治理的实现要件
从西方各国行政改革的发展历史来看，存在着两种主要的改革倾向：管理主义和宪政主义。前者关注效率，后者更多地关注公正、民主、回应性等。而目前各国政府治理变革则左右于管理主义和宪政主义之间，政府对内改革、完善官僚体制，对外则强调建立“公民社会”、扩大“公民参与”。此前的政治治理变革理论和实务忽略了政府治理根植于与公民社会的互动，忽略了社会各行动主体互动机制的建立，也就是忽略了基于社会信任和互助合作基础上的社会资本是政府治理变革的必需资本。“究其实质，治理是通过建立在市场原则、公共利益和彼此认同基础上的合作，建构社会主体对政府的信任和公民之间的互信。而信任是社会资本必不可少的组成部分。可见治理需要良好的社会资本。”⑩社会资本的内涵与政府治理的本质之间存在明显的契合关系。可以说，社会资本是公民社会中分散的个体的粘合剂，也是政府治理达到善治状态的重要社会资源。社会资本的积累是实现善治的重要前提，而第三方治理则是政府治理变革的战略性选择。因此，第三方治理的实现同样要依赖社会资本，高水平的社会资本是第三方治理有效开展的必要条件。
上世纪70年代以前，“社会资本”还只是一个纯粹的经济学概念，后来才逐渐被社会学、政治学以及其他学科所广泛使用。在“社会资本”概念的使用过程中，其内涵大致经历了由微观、中观到宏观的发展过程。微观层面的社会资本，也即个人的社会资本，法国社会学家皮埃尔·布迪厄就是在这个意义上使用“社会资本”概念。皮埃尔·布迪厄认为，社会资本是实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且有些关系或多或少是制度化的。皮埃尔·布迪厄对社会资本的界定，强调的是个体对自身有意投资的社会关系资源的利用价值。中观层面的社会资本，即组织的社会资本，美国社会学家詹姆斯·科尔曼所界定的社会资本属于这一种。詹姆斯·科尔曼认为，社会资本不是一个单一体，而是许多种，彼此间有两个共同之处：它们都包括社会结构的某些方面，且有利于同一结构的个人的某些行动。社会资本是生产性的，它使某些目的的实现成为可能，而在缺少它的时候，这些目的就不会实现。同物质资本与人力资本一样，社会资本也不是某些活动的完全替代物，而只是与某些活动具体地联系在一起。詹姆斯·科尔曼所界定的社会资本存在于人际关系和社会结构中，它不仅可以为社会结构内部的个体提供便利，也是解决集体行动的特质资源。宏观层面的社会资本，也即政府治理所需要的社会资本。哈佛大学的罗伯特·帕特南教授把这种社会资本界定为：“普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范。”罗伯特·帕特南强调的是信任、互惠等集体层面的公共精神对克服集体行动的困境、推进集体行动中合作的意义，而不仅仅将社会资本的价值局限于对社会个体的有用性上。
第三方治理正是基于政府与民间势力的信任和互惠，也即以一定水平的社会资本为前提。也正如弗朗西斯·福山所言，民主制度和企业一样，都必须依赖信任感才能有效运作，而社会信任感降低以后，意味着社会需要具有强制力、规范力的政府，才能够约束社会关系。第三方治理在某种程度上就是对政府的强制力和规范力的作用范围的减小，对民间势力参与和监督政府治理的范围的扩大。如此一来，增进社会资本的积累便是第三方治理成为可能的必要条件。具体来说，就是要促进政府与民间力量特别是第三部门的合作互惠关系。至于如何实现合作互惠，萨拉蒙从志愿者失灵的角度进行了论证。他的“第三方管理理论”认为非营利部门存在以下缺陷：对于慈善的供给不足（philanthropic insufficiency），即缺少资金与使人们利他性地为他人提供福利的激励机制；慈善的特殊主义（philanthropic particularism），即可能无法覆盖处于需要状态的亚群体，从而降低制度的整体效率；慈善组织的家长式作风（philanthropic paternalism），即控制慈善资源的人根据自身偏好提供服务，而忽视社会需要；慈善的业余主义（philanthropic amateurism），即由于资金限制而无法吸引更多专业人员加入。非营利部门对解决由内部性问题引发的政府失灵和外部性问题引发的市场失灵的作用，这已被人们广泛接受。而萨拉蒙提出的志愿者失灵问题，则刚好能由拥有足够多资源提供公共服务、拥有足够的权威来决定资金使用和服务供给种类以及防止特权和家长式作风的政府来解决。也就是说，政府和非营利组织在各自的组织特征上具有互补性（compensatory complementarity）。基于这种互补性，政府要做的就是为非营利组织发挥作用创造良好的条件或环境，也就是要解决志愿者失灵的问题，与非营利组织之间搭建起合作互信关系，从而既能保证政府规模在较小的水平，又可以履行公共服务供给的责任，最终实现善治。
第三方治理成为可能还必须具备一个条件，那就是开放性的社会。卡尔·波普尔认为，每个人都面临个人决定的社会可称为开放社会。在这个社会里，我们许多人对新的立法和建构改革是否可取都可以做出理性的决定；也就是说，做出一些以对可能后果的估计为根据的决定，作出以对其中一些改革的有意识地赞成为根据的决定。开放社会包容地对待社会个体的所有愿望，平等地解决个体愿望之间可能产生的冲突。作为开放社会主体的个人也能容忍、尊重彼此的权利，并自由地表达自己的意见。同时，在开放民主社会里，公民个人有权对社会公共事务发表自己的意见与看法，有足够的权利决定自身事务，有权选举代表民意的政府，以及有权关心和参与政治的决定过程与运作过程。开放社会的最主要特征就是“开放性”，这一特性必须由以下要素构成：没有严厉的社会等级制度，社会成员之间是一种平等的交互关系；国家与实施治理的政府并不完全同一，政府的特殊利益必须服从国家的整体利益；政府在公共事务方面并不具有垄断权，其行为应受到严格的法律、制度的约束，并养成依法行政的习惯；政府必须允许在政治、经济、社会、法律、教育等事务治理方面进行一切可能的改革。
构成“开放性”的上述要素对实施第三方治理是至关重要的。平等的交互关系是治理第三方与政府间合作与对话的前提条件，政府对公共事务的垄断地位的打破则使第三方治理获得了实施的平台，治理方面的改革为第三方治理创造了契机。开放社会也正是社会资本生成与累积的理想社会环境，因为在封闭社会——波普尔所指的神秘的或部落的或集体主义的社会里，个人决定权不属于自己，政府与公民和社会团体之间仅有的是管理与被管理的关系，合作和互惠是不可能实现的，也就无所谓社会资本。在现代民主社会里，社会制度越来越倾向于保证这种“开放性”。而且，值得特别注意的是，网络平台的发展将社会的“开放性”推到了史无前例的高度，公众借助微博、微信、博客、论坛、QQ、电子邮件等网络形式，通过“我的地盘我做主”的方式促成了网络公共领域的形成。网络公共领域一方面使得网络中的非政府力量形成了自发的公共权威，另一方面则加速了政治权力的分散化进程，第三方通过网络参与公共服务的供给和监督政府行使公权力已势不可挡。因为网络在打破权力精英、行业精英对公共话语权的垄断后，给民众和私人组织、民间团体参与政府治理创造了机会与平台，尤其是在监督政府及其官员行使公权力方面，自下而上地“倒逼”现象已屡见不鲜。
第三方治理中的政府角色
前文已经提到，第三方治理主要是集中在公共服务的供给和对政府行使公共权力的监督上，前者是指治理第三方参与政府对公共事务的治理，后者则是参与政府对自身的治理。由公民、私人组织和民间团体监督政府行为，这是在法律监督（在我国包括人大和法院、检察院的立法与司法监督）和权力监督（包括上级政府对下级政府监督以及同级监察机关的行政监督）所寻求的社会监督力量，这是在开放社会中制约政府权力的必然选择，同时也体现出政府与第三方之间的信任关系。根据公共权力设立和形式的依据和目的，政府对来自第三方的监督理论上应该是完全开放性的，也即公民、私人组织和民间团体在了解政府行为的依据、程序、结果以及要求政府对此进行回应方面具有自主决定权，政府不得无端干涉或侵犯这种权利。
然而，现实情况是，政府总会为维护其特殊利益而抹杀第三方参与政府自身治理的热情，排斥第三方的这种自主决定权。如去年三峡大学的学生刘艳峰向陕西省财政厅申请公开“表哥”杨达才2011年度工资、南京邮电大学的段国超向广东省城市管理综合执法局番禺分局申请公开“房叔”蔡彬2011年度工资的结果都“折戟沉沙”，有关部门均以“不属于其政府信息公开范围”的理由拒绝了公开申请。可见，相当多的信息仍然被政府部门垄断，并将其当成是不容置疑的无上权威，而且还拒绝作出改变——对治理变革持保守态度，这无疑是一条第三方跨不过就无法真正参与政府自身治理的鸿沟。换言之，治理第三方参与政府治理还存在合法地位不明确的问题，也即尽管第三方具有提供公共服务、协调政府与民众关系、规范政府行为等方面的优势和作用，但“官本位”传统浓厚的各级政府没有对第三方参与的治理的权利和义务加以明确。因此，政府需要做的就是明确政府、公民、私人组织和民间团体各自的权利和义务，并为这些权利和义务的履行提供完善的制度环境。
在公共服务的供给方面，第三方治理要求政府主动从某些治理领域退出，通过授权、分权和委托的方式让渡部分公权力给市场和非盈利组织，也就是说，政府适当地将原先垄断的公共服务交由公民、企业或非营利组织来供给。第三方参与政府对公共事务的治理，实质上就是在公共服务的提供上形成政府、市场和非营利组织相结合的多中心供给体系。这一供给体系要求将政府的资源优势、市场主体的效率优势和非营利组织的非营利优势共同作用于社会治理，用合作的方式实现共治。目前，在中国发展多中心公共服务供给体系的问题上，政府不仅要解决市场主体的市场失灵问题，还要解决非营利组织所面临的法律体系不完善、管理制度不规范的问题，以及非营利组织自身存在的资金不足、人才匮乏和民众认同度有限的问题。在第三方参与治理的实践中，重庆市江北区中马街道在实际工作中发现社会组织参与管理与服务存在这样一些不足：一是第三方参与的平台与载体有限，尚未形成良好的长效机制；二是第三方被动参与较多，其惯性依赖加重政府负担；三是各参与主体未形成合力，其作用发挥难以收到良好的社会效益。为解决这些问题，政府应以“公共服务型”政府的姿态实行公共服务供给的社会化，并以自身优势保证市场中的私营企业和非营利组织实现公共服务的有效供给。
实际上，要完善和促进多中心公共服务供给体系，政府应明确自身作为治理合作者的角色定位：政府是决策者，负责制定第三方参与公共服务供给的法律规范，为第三方主体参与治理营造民主、公平的制度环境；明确哪些公共服务可以完全由第三方供给，哪些公共服务由政府和第三方共同供给，哪些公共服务必须由政府供给；依据公共服务的质量标准和公众满意度标准遴选优秀的第三方参与公共服务供给。政府是支持者，从政策和制度上鼓励和引导第三方参与政府治理，尤其是应避免对民间组织的过度干预，充分尊重其自主性和自治性；从财政上为第三方提供资金的援助，解决第三方尤其是非营利组织资金不足的问题。政府是监督者，对内监督扮演决策者角色的政府官员可能出现的权力寻租，防止政府官员的腐败行为发生；对外建立科学的、简约的第三方参与政府治理的审查准入机制，严格第三方供给公共服务的质量标准，防止第三方的不道德风险。政府的这些角色定位，其实质就是要保证和维系其与第三方的合作互惠关系。因此，我们认为，基于政府是唯一的社会治理主体的事实而形成的参与治理的理念应被超越，在多元治理主体并存的条件下，对“政府治理，公众参与”模式的替代模式则是一种“合作治理”模式。从传统行政向现代治理的转变，必然要求坚持“以人为本”的服务理念，弱化政府职能，减少行政干预，扩大社会参与，明晰责权界限。总的来说，在多中心公共服务供给体系中，政府是合作者而非管理者。
（中南大学马克思主义学院博士研究生伍小乐对本文亦有贡献）
注释
［美］全钟燮：《公共行政的社会建构：解释与批判》，孙柏瑛等译，北京大学出版社，2008年，第3～4页。
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王名：《中国社团改革：从政府选择到社会选择》，北京：社会科学文献出版社，2001年，第12页。
田凯：“西方非营利组织理论述评”，《中国行政管理》，2003年第6期。
浙江环保厅：“舟山加强‘第三方治理’模式探索”，http://www.zjepb.gov.cn/hbtmhwz/sylm/sxdt/200907/t20090727_2833.htm.2009-07-27/2013-07-31。
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黄璐、王甲成：“寻求社会资本与治理的良性互动”，《河北大学学报（哲学社会科学版）》，2013年第1期。
转引自李惠斌：《什么是社会资本》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第4页。
［美］詹姆斯·科尔曼：《社会理论的基础》，邓方译，北京：社会科学文献出版，1999年，第354页。
［美］罗伯特·帕特南：《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，南昌：江西人民出版社，2001年，第1页。
［美］弗朗西斯·福山：《信任：社会道德与繁荣的创造》，李宛容译，呼和浩特：远方出版社，1998年，第373页。
Salamon, L.M.The Rise of the Nonprofit Sector. Foreign Affairs.1994，73（4）.
［英］卡尔·波普尔：《开放社会及其敌人》，郑一明等译，北京：中国社会科学出版社，1999年，第325页。
陈潭：“网络时代的微博问政”，《南京社会科学》，2012年第11期。
谢霞：“政府向社会组织购买服务：‘第三方力量’参与社会管理成趋势”，《宁波通讯》，2012年第22期。
张康之：“合作治理是社会治理变革的归宿”，《社会科学研究》，2012年第3期。
陈潭等：《治理的秩序：乡土中国的政治生态与实践逻辑》，北京：人民出版社，2012年，第132页。
责 编／肖 洁
摘要 狭义的治理第三方即第三部门或称非营利组织；广义的治理第三方则是指独立于政府、有能力且志愿参与公共服务的供给和监督政府运行的公民、私人组织和民间团体的总和。高水平的社会资本是第三方参与治理的必要条件，而社会的开放性是政府与第三方对话合作、共同治理的前提。为保证第三方治理的有效性，政府必须承认治理第三方的合法地位，明确其权利与义务，在和第三方合作治理中扮演好决策者、支持者和监督者的角色。
关键词 第三方治理 治道变革 公共服务
【作者简介】
陈潭，广州大学公共管理学院院长、教授、博导。
研究方向：公共政策、地方治理、网络政治、应急管理。
主要著作：《单位身份的松动》、《转轨秩序的阅读》、《治理的秩序》等。
