公共治理中的“第三方”：范围与特点
20世纪90年代以来，公共事务的管理在全球范围内日益沿着两个维度进行重塑：一个是整体性政府的内视维度，一个是多主体协作共治的外视维度，这两个维度的发展逻辑互动成为当代政府内部权力制衡基础上的整体性合力与政府外部权力——权利衡平基础上的公众参与相结合的公共治理。于是，在具体决策和公共事件中，在政府与公众之间，为了公共利益和社会公正，“第三方”概念也被引入到公共治理当中，且日益成为公共治理不可或缺的主体。但是，在公共治理中的“第三方”已经因为情境的转换而具有了与冲突调解情境中不同的内涵和表现形式，首先，公共治理中的“第三方”不是冲突调解者，而是公共事务管理的主体之一，是参与者；其次，公共治理中“第三方”的参与目的不是为了在相互冲突的利益之间进行调解，而是以其职业化服务和利益关切来推动公共利益的达成；最后，公共治理中“第三方”参与的价值追求更为多元，公正只是其中一种公共价值，且并不总是第三方参与的首要价值追求。因此，“第三方”的存在是依赖于情境的，其参与形式根据公共治理的属性和领域而变化。
公共治理中的第一种“第三方”是决策情境中的“第三方”，往往是思想库、利益相关方或专业机构，其作用是为决策提供多种选择方案、利益平衡或科学化专业性支持。这种“第三方”往往在决策制定阶段和决策评估阶段发挥作用较大，其作用发挥的情况取决于以下条件：第一，“第三方”是否具有官方属性。一般来说，公共决策需要角度不同的多种备选方案，如果“第三方”是官方机构，则与政府具有同质性，其好处是对政府作为公共利益代表者和提取者的决策意图具有相对的高度共识，而弊端也恰在于这种同质性而可能使“第三方”机构成为政府的附庸，在决策中沦为长官意志的论证者。如果“第三方”是具有独立价值追求和资源整合能力的非官方机构，则更有利于决策方案的异质性和多样性，使政府有更多的备选方案，而其弊端则在于这种异质性可能使“第三方”被操纵者收买而偏离决策的公共利益追求。第二，公共决策对专业技能的需求强度大小。如果决策事项对专业性的需求较高，如修建水坝，则以专业技术立身的“第三方”的备选方案、相关意见建议则更具有影响力，反之，则“第三方”的影响力取决于政府决策者是否有采纳的意愿。第三，“第三方”的参与是否为公共决策的必经程序，如果是必经程序，则“第三方”的参与是必须的，其影响力也要比非必经程序的参与大。第四，“第三方”参与的程序是否正当，这是“第三方”作用发挥情况的关键条件，如果程序不被公众认可，则“第三方”的参与只能给决策者带来负面影响。值得注意的是，利益相关方作为“第三方”作用的发挥还取决于决策所涉及的议题与“第三方”的权益指向之间的冲突性。
公共治理中的第二种“第三方”是在政府履行职能过程中的，主要存在于监管和公共服务领域当中。监管中的“第三方”或是经合法授权成为承接某种监管职能的机构，或更多情况下是受政府委托承担政府行政审批、鉴定、资格审查等部分前置工作的机构。市场和社会监管是政府的重要职能，但这并不意味着政府对纷繁复杂且专业细分的市场和社会诸领域都具有专业鉴别力；同时，政府也不可能以财政供养领域宽广、数量庞大的专业人士。因此，授权或委托专业机构来进行监管既便于节约政府开支，又能够使政府在不堕监管专业水平的情况下加强监管针对性。相应地，这就形成了介于政府和监管对象之间的“第三方”，而这样的“第三方”应当具有专业性、中立性、非利益相关性、责任性和权威性，才能够不偏离政府作为社会资源权威性分配者和矛盾的中立调处者的角色。需要指出的是，经授权或委托承担监管工作的“第三方”可以是营利机构，也可以是非营利机构，关键在于这种委托或授权所引起的费用应当列入财政开支，而非由相对人来承担成本，例如公共建设项目的环境影响评价往往就是由“第三方”而非政府的环保部门来做出。公共服务领域中的“第三方”则是基于政府的服务外包合同而向社会公众提供代位服务的机构，其产生和兴起也往往是政府作为公共服务的提供者在对相关公共服务内容进行深入分析的基础上基于成本—收益分析、专业性等因素考虑而将相关服务的履行进行服务外包，承担向社会公众提供具体服务的机构就成为“第三方”，这种“第三方”应当具有专业性和责任性，而且往往由于服务内容的地理限制而具有地域性，又因其服务的公共性所以更多地具有微利性甚至非营利性。因此，这些“第三方”更多的是公共服务领域中获得政府购买服务合同的机构，如当前在一些城市中提供居家养老服务的协会或民办非企业单位。总体上说，第二种“第三方”机构尽管有领域的差异，但其存在的共同特点有二：一是政府履行职能的延伸，二是监管和公共服务中一些事项的可分割性、可委托性和可追责性。
公共治理中的第三种“第三方”是在一个更广泛意义上的情境中存在的，这就是任何公共事务管理当中的非直接利益相关方，即社会公众。近年来，社会公众要求政府、国有企业、事业单位和公益性社会组织信息公开的呼声越来越高，特别是对政府部门、具有官方背景的公益慈善社会组织的项目和财政开支信息的公开呼声此起彼伏。这是因为政府和公益性组织使命的履行情况尽管以各种具体的项目和组织财务开支体现出来，但因项目的受益人是不特定多数人而使其社会使命履行的效果评价具有开放性，任何人、任何机构都可以对政府和公益性社会组织的活动和财务情况进行评价，推而广之，只要是由纳税人负担机构运转经费的机构，均应进行必要的信息披露，除非该信息关涉国家安全、商业秘密或个人隐私。没有相关的信息披露，则社会公众的监督权就会落空。因此，这种情境中的“第三方”不需要有前两种情境中的“第三方”所具有的资格条件，只要不违背国家法律即可。
