当前公共治理中“第三方”面临的三大风险
经过三十多年的改革开放积淀，我国“全能主义”国家的治理模式已经不复存在，政府、市场和社会三大领域初步形成，执政党、政府、市场、社会力量各自发挥作用的基础上形成公共治理的合力来推进国家发展，已经开始成为新的目标图景。在这个过程中，大量的“第三方”得以生发、成长和壮大。随着我国政府职能转变和政府改革的纵向深入、社会主义统一市场的逐步建立和细分、社会自组织的日益发展壮大，公民素质和参与能力的大幅提升，对既有的“第三方”进行梳理，辨析其参与公共治理的利弊与风险，探寻“第三方”在公共治理中更多地发挥正能量而非消解性作用的路径，推动公共治理朝向“善治”优化，既有必要也正当时。
首先，“第三方”身份确认的风险问题。从理论上说，党和政府之外的任何机构和个人都可以成为公共治理的主体参与到公共事务的管理当中，但在具体的公共事务管理中，“第三方”身份有个确认问题。从实践中看，我国组织形态的“第三方”既包括体制传承下来的事业单位和国有企业，也包括随着经济体制改革而生发出来的市场组织和社会组织。随着社会公众对公共产品、公共服务和社会管理需求从领域到质量的全方位拓展，随着公民权利意识和参与意识的大幅提升，随着互联网信息技术带来的信息发布、流转和沟通的即时性和便捷性，公共治理所蕴含的公共价值理应受到更多的重视，其中，公益导向尤为重要。这也就意味着“第三方”无论其组织属性如何，在参与公共治理的过程中都需要关注公共利益导向。尽管不少“第三方”是以其技术性和专业性服务为特点，与公共利益导向并没有明显的直接相关性，但在政权既定情况下，公共治理所涵盖的领域主要集中在公共产品、公共服务、社会管理和与公众利益相关的公共政策领域，这些领域本身就具有公共利益导向的约束性。因此，“第三方”的参与构成这些领域公共事务管理链条不可或缺的环节，其参与行为自然带来公共效应。如前文所述，“第三方”的范围依赖于具体的情境，在我国，从历时性看，“第三方”的范围有着一个从事业单位、国有企业、官办社会组织向民营企业和民间生发的社会组织扩展的轨迹。从共时性看，事业单位、国有企业、官办社会组织、民营企业和民间社会组织因与党和政府占据优势主导地位的体制同质性的疏密而在参与过程中呈现出明显的差异，即从总体上，民办的机构往往处于公共治理参与的弱势地位。这与党和政府机构对公共治理公共性即参与性的主观认知有关，与我国党和政府管理公共事务的惯常行为方式有关，也与制度体系对参与体系的规定有关。于是，实践中“第三方”作为公共治理主体的范围就时紧时松，并因此存在着两大风险：第一，确定“第三方”的自由裁量权过大的随意性风险。哪些机构和人士可以成为“第三方”，并不取决于业界公认的专业性、技术性和权威性，而取决于政府具体领导人的主观意向。第二，“第三方”身份竞争的机会非公平性。事业单位、国有企业、官办社会组织相较于没有官方背景的机构与党和政府具有同构性，在参与中具有“自己人”的体制性竞争优势，从而使没有官方背景的机构在原初机会上就丧失了参与的平等性。这两大风险形成了政府作为公共治理结构中的主导者对民间机构的排斥。近年来，一些地方政府为响应社会管理创新要求而由政府设立社会组织，然后又将购买服务项目通过非竞争性招标转给这样的社会组织，这种行为实则是两大风险的表现形式之一。要消解这两大风险，从根本上说，还是需要从配置和使用层面推动权力的制度性制衡，进而适当压缩政府自由裁量权的空间，推动政治体系更加开放，但这是一个长期的艰巨任务。从当下的可行路径看，一是需要在梳理既有政府信息公开的实践经验与不足的基础上将信息引向深入，扩大为公共信息公开，使党、政府、事业单位、国有企业和公益性社会组织的信息披露均纳入其中，接受社会公众的监督，形成对“第三方”界定随意性的制约。二是在事业单位按照“行政的归行政、市场的归市场、社会的归社会”原则进行的改革应与社会组织双重管理体制改革相衔接，在“第三方”身份竞争中列入利益关联的排除机制，确保“第三方”主体地位确认的公平性。非组织形态的“第三方”，即社会公众，无论是公共治理中的利益相关方还是非利益相关方，均是不证自明的公共治理的主体，其主体地位主要依赖于既有的权利保障、信息公开制度和公共表达渠道从文本向现实的落实进程，即既有制度的细化、流程化和多选择化。
