中国如何陷入这一困境？
包括人口结构在内的多个因素造成了中国养老保险体系目前的困境。这些因素包括：
——人口结构的不利因素
中国预期的人口结构挑战是上世纪60年代开始的人口结构变化以及70年代政府推行的政策所导致的。
在上世纪60年代，由于死亡率大幅下降，出生时的预期寿命从45岁提高到60岁。其结果是中国人口的大幅上升。随后不久，中国的生育率从60年代末的6胎下降到70年代中期的4胎。此后，生育率逐渐下降至2013年的1.6胎，远低于大多数人口统计学家认为种群更替所需的2.1胎。
上世纪70年代初，中央政府开始推行“晚、稀、少”政策。通过全国范围内的大规模公共卫生和宣传项目，政府鼓励人们晚婚晚育、间隔生育和少生育。现在看来，“晚、稀、少”政策在缩减家庭规模方面比较成功。
1979年，在邓小平的领导下，中央政府制定了广为人知的“计划生育”政策。在这一政策下，部分居民（主要是城镇居民）被正式限制只能生育一胎。这一政策也有例外，尤其是许多农村家庭可以生育二胎。后来，即使是在城市，如果夫妻双方都是“独生子女”，也可以生育二胎。与其他因素相比，计划生育政策的准确效果还存在较大的争议。根据某些估算，这一政策导致少生了4亿人，而另一些估算则认为，这一政策仅导致少生了1亿人。
——管理过于分散
中国养老保险体系的分散是政策有意选择的结果，也具有历史偶然性。养老保险体系分为几个子系统（城镇企业职工基本养老保险体系、农村基本养老保险体系和城镇非就业居民基本养老保险体系）是合理的政策选择造成的。
在上世纪90年代，无论是从经济还是行政的角度，要将城镇企业职工基本养老保险体系的覆盖范围扩大到农村是非常困难的。例如，28%的强制缴费对农民来说是完全无法承担的。相反，城镇企业职工基本养老保险体系的分散管理，即各省市自己管理养老保险，主要是历史原因造成的。在1997年改革以前，大多数养老保险由国企在地方管理。在很大程度上，1997年底的养老保险改革旨在覆盖这些国企职工，包括下岗职工和在民营企业工作的职工。因此，把养老保险统筹放在地方对中央政府来说是影响和负担最小的决定。但是，当上世纪90年代初建立城镇企业职工基本养老保险体系的时候，中国国内的人口流动趋势才刚刚开始加速。因此，当时对省际和省内人口流动的影响没有引起足够的重视。无论如何，中央政府已经决定加快农村向城市的人口流动，
不过，由于没有决定进行户口改革，这加剧了分散的养老保险体系对劳动力流动的制约。
——资金不足
根据1997年以前的养老保险体系，国企职工不用缴纳任何费用就可以领取养老金。这种养老保险是所谓“铁饭碗”的组成部分，在这一体制下，国企职工可以享受稳定的工作和丰厚的福利。1997年的改革实行了新老划断，当时已经退休的人员可以按原计划领取养老金；1997年以后退休的人员可获得一部分原来的养老金，但其余的部分要按新计划领取。
1997年的改革把这些“历史遗留的养老保险”纳入了新建立的城镇企业职工基本养老保险体系。管理养老保险的地方政府必须用目前单位缴纳的费用（社会统筹缴费）来支付历史遗留的养老金（以及任何其他的应付养老金）。但是，在大多数情况下，参加城镇企业职工基本养老保险体系的职工太少，单位的缴费无法完全覆盖现有的历史遗留养老金。与此同时，地方政府面临各个方面的财政压力。因此，许多地方政府决定将个人账户里的职工缴费用来支付目前退休人员的养老金。
这在政治上是个权宜之计，但是，地方政府的这一决策让城镇企业职工基本养老保险体系对许多单位和职工失去了吸引力。单位和职工要向城镇企业职工基本养老保险体系缴纳工资的28%，而这些缴费的大部分都被用于支付历史遗留的养老金。作为交换条件，地方政府未来承诺的养老金数额相对较低，而这根本没有资金保障。
实际上，目前的单位和职工要为两个养老保险缴费：他们自己的养老保险和历史遗留退休人员的养老保险。因此，许多职工和单位都试图通过低报工资等方式来逃避或减少参与城镇企业职工基本养老保险体系。这一行为在小企业或个体户中尤为明显，原因是它们的收入有限。但是，这一行为会造成恶性循环：参与率低会让支付目前的养老金更加困难，需要更多地从个人账户中挪用资金，这会进一步降低目前职工对养老保险体系的信任，导致更多的人不愿参与。
——投资选择有限
中国经历了增长奇迹和现代化，但是，中国的资本市场仍属于欠发达状态。因此，中国老百姓的投资选择非常有限，尤其是考虑到对养老保险资金投资海外的限制。前面也提到，银行存款的利率很低，而且通常赶不上通胀的速度，导致实际回报率为负，这也造成中国国债的低利率。中国的股市波动性太大，让很多中国养老保险计划的参与者望而却步，而中国的养老保险计划又不能投资国际股市。
改进养老保险体系的建议
改进中国的养老保险体系需要多项改革齐头并进。
政策组合1：增加中国的劳动人口
首先，面对即将到来的人口结构变化，中国需要采取前瞻性改革，增加中国的劳动力人口。具体步骤包括：
——修改计划生育政策
在制定计划生育政策（以及“晚、稀、少”政策）时，中国政府官员对人口爆炸灾难的担忧是合理的，原因是1980年中国人口已经接近10亿。当时的某些研究显示，中国的资源只能支持7亿人，控制人口显然是个紧迫问题。但是，鉴于中国的经济增长，至少在推动政策层面，这些担忧已经明显过时了：中国完全有财力支持现有的人口。此外，前面也提到，继续实行计划生育政策将加剧人口结构变化的挑战，养老保险也不足以提供给大多数老百姓。
有迹象显示，中国政府可能会重新考虑计划生育政策。国家计划生育委员会是执行计划生育政策的机构，最近已被并入卫生部。去年11月，离任的胡锦涛总书记在向中共十八大提交的报告中，删除了“保持低生育率”的文字。然而，即使中央政府不愿意取消计划生育政策，也至少应该考虑采取改革，扩大政策例外的情况。例如，如果夫妻双方都是独生子女，他们通常可以生二胎。这一实际的例外可以扩展为只要夫妻一方是独生子女，就可以生二胎。更加激进的做法是让所有中国家庭都可以生二胎。
尽管如此，修改计划生育政策对中国人口总数的影响很可能是有限的。首先，计划生育政策让核心家庭成为文化习惯。其次，整个东亚地区的生育率都很低：日本、韩国和新加坡的生育率都在1.4以下（含1.4）。即使是在人均GDP与中国相似的泰国，生育率也仅有1.6。因此，即使中国现在就放开生二胎的政策，生育率也很可能会低于种群更替所需的2.1。这一预测是把双刃剑。一方面，如果政策变化对人口总数的影响相对较小，改变计划生育政策在政治上会更加具有可行性。另一方面，如果政策变化实际上效果不大，即使改革，中国的人口结构挑战也将继续对养老保险体系带来压力。换句话说，仅仅改变计划生育政策对于解决中国严重的养老保险问题是不够的。
——推迟退休年龄
增加中国劳动力人口的另一个办法是推迟退休年龄。目前，男性城镇职工的退休年龄是60岁；女性管理或专业技术人员是55岁，其他女性是50岁。这些退休年龄制度是上世纪50年代开始实行的，因为当时的出生时预期寿命只有45岁。但是，此后的出生时预期寿命已达到73.5岁，如此低的退休年龄是不可持续的，也是不合时宜的。实际上，中国的退休年龄比国际标准还低。经合组织国家（OECD）的平均退休年龄是男性64岁，女性63岁。中国女性的退休年龄几乎比所有经合组织国家都低。
因此，中国的政策制定者应该考虑逐步将女性的退休年龄推迟到60岁，与男性相等，只要目前超过45岁的女性不受这一政策变化影响就行。由于女性是中国劳动力队伍不可或缺的组成部分，政府应该将男性和女性的退休年龄平等化。除了推迟最初的退休年龄，政府还可以考虑逐步将退休年龄的延长（男女都适用）与预期寿命的延长挂钩。一种考虑是预期寿命每延长一年，退休年龄就延长两个月。推迟正常退休年龄既可以改善中国养老保险体系的财务状况，也可以通过提高中国城市相对较低的劳动参与率，为经济增长做贡献。
政策组合2：集中管理养老保险
这一政策组合的建议包括：
——回收地方政府的养老保险管理权
最近，有一些令人欣慰的迹象显示，中央政府正在关注劳动力流动和养老保险分散管理之间的关系。
2009年，国务院颁布了指导意见，明确表示参加城镇企业职工基本养老保险体系的职工在移居其他城市后，有权转移养老保险的两个部分，即大多数社会统筹部分累积的资金以及个人账户累积的资金。但是，前面也提到，这些职工在目前城镇企业职工基本养老保险体系分散的结构下，由于行政障碍，很难转移累积的养老保险。此外，有些地方政府还允许单位将向城镇企业职工养老保险体系的缴费降至20%以下。
因此，审慎的做法是，中央政府收回城镇企业职工基本养老保险体系的控制权，并将缴费标准化。中央政府有资源建立一个全国性城镇职工数据库。这是建立全国性养老保险体系关键的第一步。然后，按照下面政策组合3的建议，中央政府才能逐步转向前期资金较为充足的养老保险体系。
当然，地方政府可能会反对丧失对城镇企业职工基本养老保险体系的控制权。但是，中央政府也会接收这一体系的所有债务，包括在“铁饭碗”时代承诺支付的历史遗留养老金。这一交换是合理的，原因是目前城镇企业职工基本养老保险体系的债务比资产多。这样做还可以防止地方政府挪用资金。如下所述，农村和城镇非就业居民的配套养老保险计划也将逐渐被纳入全国性的养老保险体系。
——统一各类养老保险计划
从长远来看，养老保险体系的各个组成部分，即城镇企业职工基本养老保险体系、农村基本养老保险体系和城镇非就业居民基本养老保险体系应当统一。领取养老保险的条件和福利水平应当尽可能保持一致，包括法律解释和全国政策的执行标准。但是，现实是各种养老保险计划福利水平的真正均等化还需要几十年。因此，在真正均等化之前，中央政府应当允许福利水平根据各省市的平均生活水平而有所差异。
养老保险的统一将铲除中国劳动力流动的大部分障碍。降低养老保险计划的差异对中国大量的农民工尤其重要。根据目前的统计，农民工人数在1.5亿至2.6亿之间，大多数人由于是农村户口，不能参与城镇企业职工基本养老保险体系。更广义地说，中国政府应当重新考虑养老保险体系和户口制度的关系。
政策组合3：转向有前期资金保障的养老保险体系
如上所述，城镇企业职工基本养老保险体系目前是基于现交现付的原则：社会统筹部分肯定是现收现付的，个人账户部分为了支付目前的养老金也被大量挪用。随着中国人口的老龄化，现收现付体系将很快变得不可持续。如果中央政府接管历史遗留的养老保险，就应该可以把现在的缴费用于投资，以支付未来的福利。因此，中央政府应该考虑将城镇企业职工基本养老保险体系转变为部分资金有保障的体系，分为以下三类：
1.对于在划断日期后至“十三五”计划（2016-2020年）结束前参加工作的职工，以2017年为例，他们的养老保险应该是有全额资金保障的。尤其是单位缴费（社会统筹）应当预留并用于投资，而且，投资回报应当足以支付未来承诺的福利。
2.现有职工的养老保险应该有一部分是有资金保障的：在某个划断日期前累积的福利，以2017年为例，在职工退休的时候用未来的收入支付。但是，从2017年开始，单位缴费的社会统筹部分应当预留并用于投资，以支付在2017年以后累积的福利。
3.中央政府应当制定一项新的法律，明确规定2017年以后参加工作的新职工和现有职工向个人账户缴纳的费用不得借用或使用。中央政府应当继续在13个省（市、自治区）完成现有个人账户资金的落实工作。
这三个建议将产生巨大的转型成本。目前，退休人员的养老金是用目前的养老保险缴费支付的，今后需要寻找其他资金来源。当2017年以前参加工作的职工退休的时候，仅有一部分养老保险是有前期资金支持的，其余的部分也必须寻找其他资金来源。虽然没有精确计算这些转型成本，但很可能需要几万亿美元。不过，随着目前这一代人的退休，这些成本可以分摊为很多年来支付。
当然，养老保险的这些转型成本必须放在中国其他重要财政目标的背景下考虑。好消息是，中央政府的财政状况不错：2013年4月，中央政府报告的外汇储备大致是3.4万亿美元，2012年中国公共债务占GDP的比例约为46%。虽然在政治上不太容易，但中央政府可以将更多的资源投入养老保险体系。例如，政府可以将国企首次公开上市筹集资金的较大比例用于支持养老保险。更广义地说，中央政府必须容忍债务占GDP的比重上升以及外汇储备的下降。
以上建议的改革实际上并不会增加中国地方和中央政府的总债务——中国的地方政府债务已经成为一个巨大的挑战。实际上，1997年以前退休人员的历史遗留养老金债务只是从地方政府转移到中央政府，以利于更高效地解决这一问题。中国政府对1997年以后退休职工的养老保险债务现在也存在，只不过没有相应的资金支持或正式的记录。这些建议将使目前隐性的养老保险债务显性化。
当养老保险债务显性化后，中国的政府官员可以更清楚地看到这一问题的严重性，以及为何这一问题必须在近期加以解决。与此同时，政府官员应当意识到，如果正确实施，这些建议可以基本消除2017年以后累积的没有前期资金支持的所有养老保险债务。那些养老保险的前期资金将大部分由单位和职工缴费所支持。这些资金将放在单独的统筹账户，由下面所讨论的专家来投资。
政策组合4：建立更好的长期投资工具
中国是一个储蓄大国，但老百姓缺乏多样化的投资工具。改革可以包括以下内容：
——国家社会保障基金理事会（“社保基金”）应当投资养老保险资产
由于目前养老保险资金的投资回报率较低，如果不提高缴费水平，就很难提供足够的养老金收入。因此，在2017年以后，中国政府可以把所有养老保险缴费在国家层面放入两个不同的统筹账户，一个是单位缴费账户，一个是职工缴费账户，并指定社保基金作为这两个统筹账户的主要投资人，在承担审慎风险的基础上，获得高于银行存款的回报。
社保基金已经拥有一支有经验的专业投资团队，而且可以投资海外证券。例如，社保基金最近开展了一个试点项目，开始使用广东省个人账户的1000亿元（160亿美元）来投资。具体而言，社保基金应当建立一个平衡的基金，其中一半资产用于投资多元化的优质中国债券组合，包括民营部门和政府债券，另一半则广泛投资全球股票组合，包括相当比例的中国股票。这一平衡的基金在承担合理风险的基础上，应当提供高于银行存款的回报。与此同时，社保基金用养老保险账户的资金投资中国的股票和债券，可以加速中国资本市场的长期发展，这也许会为建立一个更加理性而不是以短线投资为主的中国股市创造条件。
——扩大对企业年金的税收补贴
中国还必须建立养老保险储蓄的第二支柱：即个人通过单位提供的养老保险计划，进行有税收补贴的储蓄。前面也提到过，单位可以代表员工设立一个投资工具，即企业年金。但是，目前采纳这种计划的单位非常少，主要原因是税收补贴不足。为了鼓励更多的职工参加企业年金，中国政府应当增加相关的税收激励。例如，单位缴费可以用于抵扣税收，而职工缴费可以从应税收入中扣除，等退休后再征税。这些税收激励应当是有条件的，即账户里的资金必须长期投资，例如10-20年。此外，政府官员应当重新考虑对企业年金计划严格的投资限制。
税收激励会带来一定的财政成本，然而，这是鼓励单位为职工提供更有吸引力的企业年金计划所必需的。企业年金的参与率提高不仅可以增加补充的养老储蓄，而且可以培养一批长期投资者，帮助中国股市从交易型转为投资型。■
作者为哈佛商学院高级讲师和布鲁金斯学会高级研究员。本文系作者为保尔森中心撰写的《政策备忘录》
