随着人口老龄化时期的到来，养老保险已逐渐成为人们关注的焦点。我国政府也在养老保险制度的改革上作出了相当的努力，从2005年至2013年，我国已连续9年大幅度提高企业退休人员基本养老金水平。但是养老保险制度的管理过程中仍存在若干问题，阻碍了它的良性发展。如何认识这些问题，找到问题的症结所在，不断对其进行修正、改进，使之与不断发展的经济环境相适应，显得尤为迫切。
我国养老保险基金管理的制度设计
1997年以前，我国企业职工基本养老保险实行的是“现收现付制”，即职工的养老保险缴费并不是直接用于自身，而是用以支付已退休职工的养老金，职工缴费即可取得退休后领取养老金的权利，这一权利将由下一代的缴费兑现。显然，这是一种代际转移的模式。从1997年开始，为了减轻国有企业沉重的社会负担，我国企业职工基本养老保险由“现收现付”改为“统账结合”。企业和职工的缴费一部分进入社会统筹，另一部分进入个人账户作为职工养老金。新体制是“现收现付制”与“基金制”之间的一种过渡形式，鉴于我国的人均收入水平较低，采取了部分累积模式。该模式实行：“老人”老办法、“中人”过渡办法、“新人”新办法。其中，“老人”继续按原来“现收现付制”标准发放退休养老金，“中人”将过去的连续工龄视作缴费年限追加养老金，“新人”按照自己的工作时间通过个人账户积累养老金。那么，“老人”的现收现付和“中人”的改制前的养老金现值便成为转制遗留下的隐性债务，并成为一笔巨大的转制成本，按有关专家计算，当年政府遗留的养老金隐形债务负担约为2～5万亿元。
一般来说，隐形债务应当主要由政府财政承担，但按照现行“统账结合”的制度，已退休职工的养老金需通过当期的社会统筹额来支付。这就意味着，退休职工的养老金支付由企业和在职职工承担，在职职工的养老金积累转移到了下一代。若社会统筹额实在不足以支付时，就只能利用混账管理的便利，挪用个人账户资金填补缺口，最终使得在职职工的个人账户变成了空账。据统计，截止到2012年，养老金空账达到了1.3万亿元。个人账户空账不仅成为在职职工未来养老的隐患，而且可能使“统账结合”部分累积制渐渐退回至“现收现付制”。
同时，基本养老保险的缴费率近年来呈现不断下降的趋势。作为主要缴费者，企业在参加养老保险上表现各异，有的企业不愿意参加基本养老保险，甚至有些企业还逃避对基本养老保险的缴费。非国有企业对于公共养老金基金计划的热情不是太高，由于非国有企业职工的年龄结构较小，而国有企业退休人员较多，非国有企业的缴费将会通过社会统筹转移支付给国有企业的退休人员。出于类似的考虑，非国有企业当然就不会主动参加这样的养老金计划，或者设法逃避缴费。
我国实行的是养老金“双轨制”的退休制度，即企业职工实行“缴费型”统筹制度，机关和事业单位的退休金则由国家财政统一发放。这种“双轨制”使得企业退休职工与机关和事业单位退休人员在养老金收入上的差距明显，引起广大企业职工的极大不满。
无论是隐形债务、空账运行，还是缴费率的下降、双轨制，引起这一系列矛盾的核心在于制度本身。由于转制等原因，制度最初的设计缺陷日益突出，例如历史债务问题、混账管理，双轨制的公平问题，如何提高企业，尤其是非国有企业缴费的积极性，杜绝逃避缴费的情形等等，现实要求必须在制度设计上作进一步的完善。
我国已由“现收现付制”过渡到了部分累积制，这是由国家发展的现实状况决定的，虽然某种程度上经过个人账户的资金积累，解决了长期融资问题，缓解了对经济增长造成的阻碍，但国家因转制而付出了高昂的成本，并带来了一系列的新问题，这主要是与市场经济发展的不协调所致。相信随着我国经济实力的加强，人民收入水平的进一步提高，地区差异不断缩小，其他制度环境的不断改善，养老保险基金制度不断完善并不是遥不可及的。可见，一个完善的养老保险基金制度应具备再分配，储蓄，保险的功能，只有具备这三大功能，该制度才能实现建立的根本目的。因此，制度的设计并不一定要求固定的体制形式，而在于制度设计是否有助于实现既定的目标。
养老保险基金管理的主体
养老保险基金的管理主体主要有政府和非政府组织。在我国，人力资源和社会保障部（简称人社部）统筹建立社会保障体系，从中央到地方设立各级社会保障部门，对社会保险基金进行保管、发放等。2000年8月，国务院设立“全国社会保障基金理事会”（以下简称“基金理事会”），国务院直属单位，负责全国社会保障基金的管理运营。因此，我国养老保险基金的管理主要是以政府管理为主。一方面，随着人口老龄化的压力逐渐增大，政府对养老保障投入的财政收入不断增加，承担的负担越来越重。与我国情况类似，自20世纪中叶开始，西方国家曾普遍实行“福利国家”制度，试图依靠政府管理促进经济增长，提高社会满意度。结果适得其反，却引起滞涨、高税收等一系列问题，造成社会普遍不满。因此，完全由政府管理、经营和投资养老保险基金，通过行政干预的方式配置养老保险资源，必然导致交易成本的上升和效率的降低，从而阻碍经济增长的发展。
另一方面，根据新古典主义的养老金经济学观点，完全将市场机制注入社会保障体系，会因外部性及信息不对称等出现市场失灵。从这一角度来看，政府对养老保险基金进行管理则可以弥补市场失灵。这些市场失灵可能出现在任何一个市场上，比如养老保险基金会与托管人和投资管理人之间信息的不对称而影响到养老保险基金的收益，企业因逃避缴费而损害员工合法养老金权利的道德风险行为等等。当然，政府管理在弥补了市场失灵的同时，亦不能避免本身的失灵。为了防止这类失灵，政府最好本着一个“反管制的管制”原则去实施管理，即采取一种能够帮助市场最充分地发挥其潜在作用的方式去实施管制。政府与市场是两种基本管理模式，也是养老保险制度中两个重要的管理主体。在养老保险基金的管理中，对市场机制善加利用已被认为是一种正确的公共选择。既不能执着于那只“看不见的手”，也不能依赖这只“看得见的手”，没有万能的市场，也不存在万能的政府，政府与市场之间如何平衡，直接影响养老保险的公平与效率，是未来社会保障体系建立的重要方面。
养老保险基金管理的模式
依据集中程度，养老保险基金的管理可以分为政府集中管理模式、分散管理模式和相对集中管理模式。
政府集中管理模式是指，养老保险缴费均由政府直接管理，以新加坡中央公积金制为典范。这种模式将基金全部集中管理，容易产生规模效益，大大降低管理成本，最终使收益率提高。缺点是没有共济的功能，无统筹账户，从而不具备养老保险基金必须的收入再分配的功能。
分散管理模式是指，政府审核私营基金管理公司资质，允许其经营。雇主和雇员可以自由选择准入的基金管理公司进行投资运营，退休时由基金公司领取发放养老金。该模式由智利首创，并且成功实施。在这种模式下，基金管理公司之间存在竞争，雇员可以根据基金的收益情况，自主决定中意的基金管理公司。市场竞争机制能够有效地提高收益率。这种自由选择的压力可以刺激基金管理公司管理水平。基金管理公司与政府机构相比，拥有更多的投资管理人专业人才，投资决策更加专业，并具有一定的投资决策权，能为个人提供更专业的建议，达到保值增值的目的。但是，由于销售、市场调查等的费用，以及要定期提交个人材料和进行专业咨询，大大加大了自身的管理成本。同时私营基金管理公司受资本市场波动影响较大，与政府集中管理模式相比，基金损失风险加大。
相对集中管理模式是指组成基金会由包括政府、雇员、雇主以及专业人士等，该机构负责制定政策以及养老金的筹集、发放，根据成员的选择，与相互竞争的私营基金管理公司签订合同，允许其对基金进行投资运营，并且对其进行监管。瑞典的“结算中心”制度就是该模式的代表。相对集中管理模式中基金会的成立，涵盖了基金的所有相关方；成员对私营基金管理公司有自由选择权，基金会代表个人出面与私营基金管理公司签订合同，并实施监督，作为机构在一定程度上整合了资金、选择等，具有一定的规模效应，提高了效率；私营基金管理公司存在相互竞争。由此可见，“该模式在一定程度上解决了分散管理成本高昂的缺点，又在一定程度上避免了集中管理模式缺乏竞争、效率低等缺点，是前两种模式的有效结合”。①但结算中心的模式，个人账户价值由政府机构进行核算，容易滋生官僚主义和腐败行为。
我国养老保险基金管理的方向
我国主要采用的是政府集中管理，但因我国地区发展极不平衡，东西部收入水平差异较大，为了缩小社会退休人员的生活水平差距，保证低收入者的基本生活需要，由现收现付过度到实行统账结合的部分累积制是必要的，因此我国不能选择单一的政府集中管理模式。但是，新加坡模式中仍有值得借鉴之处，如中央公积金局由资金的汇集、运营、储存、结算到领取，均独立于政府财政之外，在保持独立性方面有其独到之处，彻底消除了政府挪用的可能性。如果我国基金理事会能够参考这一做法，并结合我国国情付诸实施，或许基金个人账户空账等问题会有所改观。
我国的资本市场起步较晚，尚未成熟，投资风险较大，且各项法律法规还不完善，也不满足实行分散管理的条件。因此，采取相对集中的管理形式可以取长补短，糅合集中和分散管理的优点，克服相互的缺点，达到增强竞争，提高效率，使管理成本下降的目标。为了进一步克服原来的政府集中管理的缺点，有必要在以下两个方面做进一步的努力。
提高运营管理的透明度。养老保险基金的所有缴费人具知情权，有权了解所缴纳的养老保险费的运作情况，这也是公众对养老保险基金管理进行监督的有效手段。我国养老保险制度尚处于过渡期，当期基金包括社会统筹部分和个人账户部分，社会统筹与个人账户实际上处于混账管理状态，使转制成本演变成了隐性债务。而在这些过程中，缴费者完全被排除在基金运作管理之外，作为养老保险的所有者，既不知道基金的实际情况，也不知晓自己的投资管理人投资水平怎样，基金保值增值的状况如何，即没有知情权和选择权。这关系着养老保险基金能够实现其储蓄、保险两大功能。无论是基金理事会还是投资管理人，始终是基金所有者委托的代理人，并不是基金的直接所有人。任何代理人都不能无视所有者的权利，不然会带来严重的“道德风险”问题。
完善资本市场的委托代理关系。养老保险基金进入资本市场是实现保值增值的必经之路。在资本市场上，养老保险基金的管理需注意什么问题呢？养老金收益的安全性和盈利性是缴费人与基金理事会关注的核心问题。基金理事会从各大基金管理公司中选取了若干家进行基金的投资管理，而不是由缴费人自由选择，从而缺乏竞争机制；基金管理公司没有投资自主权，绝大多数金额较大的投资决策均由基金理事会做出，基金理事会的投资专业性不明的情况下，有可能导致基金运营的收益有限，效率不高。基金理事会与各基金投资管理人尚未真正建立委托代理关系。加大基金管理公司投资决策权，才能提高它们运作的积极性，良性的竞争机制也能提高基金的收益，实现基金的保值增值。
在资本市场中，所有金融工具的预期回报皆与其风险正相关，所以，为了控制养老保险基金的风险，从而保证其安全性，就不能一味地选择回报率最高的工具。如果代理人市场的信息是完全的，那么委托人可以保证托管人会完全按照上述目的行动，但实际情况却常常相反。一方面，委托人关于托管人市场的信息往往是不充分的；另一方面，即使缴费人本身，也有可能抱有冒险心理，片面追求短期收益最大化，而非长期收益最大化。综合以上两个方面，政府仅为缴费人提供充分的信息依然是不够的，还需要对养老保险基金的投资管理人或者是资产组合的选择进行直接的管制。例如，限制自我投资。“所谓自我投资，是指养老保险基金在金融市场上购买基金的缴费人发行的债券或股票”。②限制自我投资主要是为了防止企业破产的风险。一个含有较大比例自我投资的资产组合，其风险是难以得到分散的。所以，出于保证安全性的考虑，限制资产组合的范围、数量、比例等方面，对于控制养老保险基金运作的风险来说极为重要。
为了保证养老保险基金的盈利性，可考虑设立最低投资回报线。一方面，一般说来，缴费者大多为风险规避者，少承担风险比更高的收益更为重要，那么设定最低收益线就较为可取；另一方面，有一个明确的最低收益线，也会使缴费者降低对未来的不确定性。所以，总的说来，如果基金理事会对于资本市场的信息掌握得并不充分，设立最低投资回报线也不失为一个较好的选择。
各国养老保险基金管理模式呈现出多样化的趋势。我国的管理主体也应该顺应这一趋势，逐步脱离政府完全垄断，过渡到以政府与市场共同参与的模式，发挥两者的积极作用。与此同时，管理的集中程度也应当逐渐由集中管理转向为更有效率的相对集中的管理形式，不断引入竞争机制，以求提高效率，降低管理成本。
综上所述，养老保险基金管理牵涉面极广，它与国有企业改革、劳动力市场、资本市场、法制建设以及其他的社会保障制度等均存在直接或间接的联系。因此养老保险基金的管理并不是一个独立的问题，而是一个系统工程。它的制度设计、管理主体、管理集中程度的形式、约束监管机制等方面与其他制度环境息息相关，其他制度的发育情况直接影响到它的发展。我们要谨记养老保险基金制度的三大功能，充分认识到政府与市场的关系，发挥资本市场的作用，完善相关的法律制度，建立独立的监管机构，并时时保持与其他制度的协调性，不断改进，唯此才能使各个环节相互协调，共同发展。
（作者分别为青岛工学院管理学院讲师，中国海洋大学会计学院教授、硕导）
【注释】
①苏爽，凌岚：“我国养老保险基金管理模式研究”，天津财经大学硕士学位论文，2008年，第34页。
②李绍光：《养老金制度与资本市场》，北京：中国发展出版社，1998年，第173页。
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