“省直管县”体制下自治州体制改革路径选择
修改完善宪法、法律，为州行政体制改革提供制度保障。改省管市（地）、市（地）管县为“省直管县”，从法理上是没有问题的，因为法律除只规定较大的市、省会城市设区县外，地、市管县无法律依据，改起来并不违宪违法。然而，民族自治州是依照我国《宪法》、《民族区域自治法》而建立的。若因宪法、法律的规定而不改，结果将导致民族地区与非民族地区的差距就会进一步拉大，民族共同繁荣就会落空。同时违背国家的行政管理体制统一和法制统一。海南省的试点已充分证明民族自治州行政体制改革切实可行。海南黎族苗族自治州作为省县之间的中间层次被撤销，同时在少数民族聚居地成立民族自治县或民族乡。海南省向市县下放197项行政管理事项。依法推进和保障完善省直管县管理体制改革，开创了全国行政体制改革的先河。
实行撤州建民族自治市、自治县改革。通过改革开放和国家民族政策的实施，民族地区的城市化、城乡一体、工农业现代化有了长足发展。在这种新形势下，民族自治州这种管理体制如果不改，将严重影响民族自治地方的发展，使其与非民族地区的差距越拉越大。自治州的改革是民族自治地方加速发展的一次千载难逢的机会。
首先，“对民族自治地方行政建制创新，是坚持和完善民族区域自治制度的必然要求。”③城镇化过程就是民族地区实现现代化发展过程。要改变这一现状，还必须修改现行宪法、法律，明确在民族地方可设立民族自治市。建立民族自治市的好处是可以使民族自治地方同时享受民族政策和市制优惠政策，有利于民族自治地方的全面发展。当前存在的问题主要是：一是市建制布局不合理。“截至2005年底，全国除台湾外，共有建制市662个，我国民族自治地方的面积占全国国土面积的64%左右，而拥有的建制市只有97个，仅占全国建制市的14.7%。”④二是发展机遇条件不公平。就县级建制而言，在经济建设审批立项方面有很大差距，县只能审批100万美元以下的经济建设项目，而县级市虽然和县是同一级别，但它却可以审批3000万美元以下项目。在对外交往方面，县只能设三级口岸，而市可设二级口岸，若民族地区不能建民族自治市，将限制民族自治地方的经济发展，这是不公平的。三是民族自治州、县依照现行宪法法律改市，只能是改为普通地级或县级市，若是这样，民族自治特性就将失去，同时也失去国家民族政策在这一地区的执行，也都是不利的。所以，通过修改宪法、法律给予建立民族自治市（地、县级）提供法律保障，这对于民族地区的发展意义十分重大。
其次，建立适应市场经济体制需要的省直管县的行政管理体制。笔者认为可以考虑以下三种模式：一是整体建制改革。就是将自治州改为设区的地级民族自治市。这种模式主要针对地域不是很大，原州府所在地的城市规模较大、区域内人口相对集中、交通通讯较为发达、所辖的县（市）在地理区位上相对紧密、各县（市）城镇化较为发达的情况，自治州改为地级自治市后，原州建制人员直接转制，原所辖的县（市）转为区的建制；二是切割建制。也就是根据自治州的实际情况，将原自治州区域切割为有利于建自治市、自治县的区域，即以州府所在市及城市化水平较高的几个距离较近的县（市），且人口达到二百万以上，建立设区的地级民族自治市。距离州府所在地较远的县（市）当中，根据情况建制。城镇化水平较高的，人口在三十万人以上的，可设县级民族自治市；人口较少或达不到建市条件的，可设民族自治县；三是撤销州的建制。在州原所辖的县（市）分别建制，原自治州所在地的市和原较大的县级市可升格建制为副地级民族自治市，其他具备条件的可分别建县级民族自治市或民族自治县。
（作者分别为黔南民族师范学院副教授，黔南民族师范学院副教授；本文系黔南民族师范学院院级规划项目的成果，项目编号：qnsy2011gh04）
【注释】
①张占斌：《省直管县体制改革的实践创新》，北京：国家行政学院出版社，2009年，第25页。
②任文中：“民族地区财政改革走向的现实分析—兼议民族区域自治与‘省直管县’的相容性”，《新疆财政大学学报》，2011年第1期。
③隋青：“加快民族自治地方城市化进程的必然选择—设立‘自治市’”，《中国民族报》，2003年5月19日。
④金炳镐，田烨：“新世界中国民族区域自治制度创新的一个亮点—‘民族自治市’”，中国社会科学网，2011年6月17日。
责编/边文锋
