以征地制度改革为下步改革突破点
彻底改革现行征地制度，不仅会冲击政府经营土地的制度，而且涉及财政体制、金融体制、投资体制、干部管理体制、各级政府的事权划分乃至区域经济布局、经济社会发展战略等深层次改革，牵一发动全身。因此，有人担心，如果其他方面不能联动，单独进行征地制度改革可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应，影响地方的经济社会发展。
在现行发展方式下，这种顾虑确实很有道理。但是，中央已经明确了未来的经济社会发展，要以科学发展为主题，以转变发展方式为主线。如果某一个或某几个领域率先改革突破，形成“倒逼”机制，促进其他领域的改革相继跟进，最终将彻底转变发展方式。因此，在下一步彻底转变发展方式的改革中，可以把征地制度作为一个率先突破点。
赋予农民完全的土地财产权
改革的最终目标，是适应社会主义市场经济的要求，赋予农民完全的土地财产权。其要点，一是对必须征为国有的土地，赋予农民谈判权，参照市场价协商补偿标准和补偿方式；二是构建城乡统一的土地市场，允许农民在国家规划引导下，利用土地财产权自主地参与工业化、城市化进程。
（1）关于按市场价补偿及补偿方式。国务院法制办去年底提交全国人大常委会审议的土地管理法修正案，已经基本明确了这一点。但是，在讨论中，有人提出应该规定补偿标准的上限，这其实还是计划经济的思维方式，缺乏对市场经济的了解。土地的市场价格是有客观标准的，理论上是地租资本化，现实生活中是相同用途、相邻区位土地交易的中间价，既有上限，也有下限，也并非可以任意抬高或压低。而且，土地价格的区位性很强，不可能规定一个全国统一的标准。
由于没有看到这个修正案的原文，不便过多解读和评论。但是，我们认为，各地已经普遍实行的留地安置，是一种适应市场经济要求的重要的补偿方式，对于保障被征地农民的长远生计，发挥了重要作用。对此，法律应该予以认可。
（2）缩小征地范围，允许集体建设用地进入市场。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，区分基础性、公益性项目用地和经营性项目用地。对于经营性项目用地，国家原则上不再征收，允许通过市场的方式直接使用集体建设用地，构建城乡统一的土地市场。在这个大前提下，对不同类型的农村建设用地，区别对待、分步推进。
——对于农村公益性建设用地，包括村庄建设规划划定的公益性建设用地，原则上不允许入市交易。
——对于合法认定（一开始可不强调合法，而是承认现状）的农村经营性建设用地，纳入统一登记后，可以出让、出租、入股、联营等多种方式进入市场流转，流转后应办理变更登记。
如果担心一下子放开城乡土地市场会引起较大震荡,可以先部分放开,逐步过渡。即先允许城市规划区范围外的经营性项目采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，不必把土地征为国有。其效果，一方面使广大城乡接合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，为农村的发展注入新活力；另一方面，也对政府经营土地构成一定的限制。
在过渡期内，城市规划区内的新增建设用地可以征为国有，但要赋予被征地农民谈判地位，参照市场价格确定补偿标准，解决好住房、社保、留地就业等安置问题，使农民能够较多地分享土地增值收益。同时，也应该允许地方政府开展在市区里保留集体建设用地的探索和试验。经过逐步过渡，最终条件成熟以后，彻底破除城乡樊篱，把规划区内外也放开，建立城乡完全统一的建设用地市场。
一方面允许集体经营性建设用地直接进入市场；另一方面如果农民出于自愿，也可以把土地转为国有，但土地使用权仍归原集体组织，由他们按规划用途从事非农业经营活动。还可以考虑借鉴台湾市地重划的经验，将部分集体土地转为国有，部分仍保留集体性质并允许进入市场，具体比例的确定，应与集体经济组织和农民充分协商后形成。
只要符合规划，集体建设用地也可以开发房地产，而且一般不要允许开发商介入。开发商做的请人设计，请人施工，请人管理，跑跑有关手续等中介服务，集体经济组织也都能做，何况有些集体组织还有自己的建筑施工队伍。
——对于农民的宅基地使用权，按一户一宅确权登记后，允许上市交易，购买方身份不限。一户多宅的，超出部分不予登记，不受法律保护，同时恢复过去曾经实行过的超占罚款制度。有条件的地方，可以在坚持一户一宅前提下，把宅基地的福利分配制度改为有偿取得制度。初始宅基地使用权的卖出方，不能再申请新的宅基地。购买方必须办理变更登记，并每年履行纳税义务，否则不受法律保护。
宅基地制度改革应先在城乡接合部开展，在纯农业地区可以缓行或根据需要实行。
（3）完善征地程序，确保农民的知情权和参与权。第一，对城镇规划区范围外的用地项目是否具有公益性，可以通过论证或听证等方式确定，并将结果通知申请用地的单位。论证或听证结果认为不符合公共利益的，不允许征地。这是对现行土地管理法的一大改进（《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”）。
第二，由政府主导的“单边程序”到政府与农民共同主导的“双边程序”。在处理征地纠纷中，地方政府往往强调是按照《土地管理法》的规定操作的，包括“两公告一登记”等法律要求的程序。但是，政府程序到位，只是单边的程序到位，并未经过与被征地农民协商，单边程序不能认为是程序到位。今后，要逐步完善体制机制，变管理型政府为服务型政府，由政府主导的“单边程序”到位为政府与农民协商的“双边程序”到位，尤其要重视在程序的设计阶段就听取农民意见，而不是单边的霸王条例。
第三，对征地程序的听证公告等资料，不要求报国土资源部，由市县操作并负责即可。以简化征地审批报件，加快征地审查报批。
分解土地管理与土地经营职能
要彻底解决政府集“裁判员”与“运动员”于一身的问题，还应进一步改革行政管理体制，把土地经营职能从土地管理部门分解出去。
参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导国有土地经营工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，负责市场运作需要经营的国有土地，或转让，或出租，或联营，或入股，承担保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则自主经营，接受政府的调控和监管，并接受国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要承担一定的宏观调控责任。当然，如何分解土地管理与土地经营职能，还可以有多种方案和设想，以供决策参考比较。
分解出土地经营职能以后，各级政府的土地管理部门都专注于管理，不再发生不同层级政府的职能错位问题。其核心管理职能，一是严格实施土地利用规划，加强土地用途管制；二是平等保护各类土地产权，构建城乡统一的土地市场；三是运用土地政策，参与宏观调控。
耕地保护是土地规划和用途管制的实施，地价管理和土地市场管理是土地产权保护的延伸，也都需要加强。为了保证土地管理各项职能和工作的落实，还必须加大土地督察和监察工作的力度。
至于非经营性的国有土地，例如划拨供地、低价供地，作为土地政策参与宏观调控的手段，仍由政府管理部门负责运作，建立规范、公开、透明的程序，接受社会的监督。
特别需要指出的是，政府的土地管理具有综合管理性质，其职能不宜与某些具体管理职能合并，或者说，国家的土地行政管理与具体使用土地的管理不能混为一谈。例如林业部门、建设部门等用地部门都不应承担国家的地政管理职能。现在，有人主张把土地管理并入建设部门，按此实施，会导致另一种形式的“裁判员”与“运动员”于一身，是不妥当的。
