二
政府转型的深刻意义就在于，使政府逐步从利益的制约和束缚中走出来，重返公共利益代表者的地位。这是政府转型最具实质性和挑战性的重大课题，也是决定改革成败的关键性问题。〔5〕当前，加快推进政府转型，虽然已经成为全社会的共识，但在实践上由于种种原因，政府转型依然困难重重。这主要表现为：观念落后，官本位意识使部分政府官员不想转型;
动力不足，法律制度不完善导致的权力利益化使一些政府官员害怕转型; 体制惯性，传统行政管理体制的弊端客观上制约了政府转型。
( 一) 观念落后：
官本位意识使部分政府官员不想转型。“官本位”和“权力崇拜”是中国政治文化的一大特色。中国经历了两千多年的封建社会，作为封建官僚制度在观念形态上反映的“官本位”意识在不少的中国人头脑中根深蒂固，由于“学而优则仕”的儒家思想和传统政治思想的影响，再加上权力过分集中的政治体制对“官本位”意识的强化，“官本位”现象在当今中国社会政治生活中仍然严重存在。正如江泽民所指出的：“这种‘官本位’意识，流传了几千年，至今在我国社会生活中仍然有着很深的影响。一些共产党员和党的领导干部，也自觉不自觉地做了这种‘官本位’意识的俘虏。”〔6〕所谓“官本位”，“是指在传统国家社会生活中人们的一种价值取向，是指在那种传统的封建性政治体制中，为社会成员所普遍认可的以权力作为谋求社会利益资源的基本手段和以权力作为衡量人的价值实现程度的基本尺度。”〔7〕“官本位”体现的是一种以“官”为本的价值取向，把做官、升官看作人生最高价值追求。它包含四层含义：
行政权力的行使目的不是看是否合乎公共意志或社会公益而是看是否合乎“官”的利益和意志; 严格的科层制，上级对下级拥有绝对权威，下级对上级必须绝对服从;
以是否为官、官职大小、官阶高低作为评价社会地位和人生价值的唯一标准;
在此基础上形成的敬官、畏官和依赖官的社会心理。“官本位”意识必然导致长官意志、权力至上、官僚主义的盛行，使官员脱离实际，不了解下情，高高在上，贪图舒适，满足现状，做官当老爷;
饱食终日，无所作为; 遇事推诿，办事拖拉，不负责任;不按客观规律办事，独断专行;
讲求官样文章，繁文缛节等等。“官本位”扭曲了一些官员为官从政的动机，权力成为了他们实现自我价值和谋取个人私利的工具。对头脑中充斥“官本位”意识的一些官员而言，官贵民贱，官尊民卑，做官就意味着享有特权，“官职位”是一种身份和地位的象征，是一种炫耀性消费，所以他们不希望改革，害怕政府转型会使他们受益的政治体制和权力动摇。“官本位”意识与“以人为本”的理念是根本对立的，它已成为制约政府转型的观念因素，同时也是影响政府转型的社会环境因素。正是充分认识到“官本位”意识和官僚主义对政府转型和社会主义和谐社会建设的严重危害性，所以，胡锦涛和习近平都反复强调反对官僚主义的重要性，“要求各级党组织和广大党员、党的领导干部必须坚持发扬党的理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评以及谦虚谨慎、不骄不躁、艰苦奋斗等优良作风，坚持贯彻党的从群众中来到群众中去的工作路线和调查研究的工作方法，坚决反对主观主义、官僚主义、形式主义、以权谋私、弄虚作假和个人专断、追求奢华等不正之风。”〔8〕
( 二) 动力不足：
法律制度不完善导致的权力利益化使一些政府官员害怕转型。近年来出现的“公务员热”，利益驱动是其中的主要原因。公务员的社会地位高、职业稳定、福利好是其中一个方面，更主要的是因权力不受监督制约而带来的灰色收入或灰色利益具有极大的吸引力。据国家财政部、国家发改委和国家统计局调研数据显示，2005
年以来，我国财政行政事业公用经费支出每年增加 1000 多亿元，2007 年以来，该项经费支出已接近 9000 亿元，其中公务用车消费占比较高。〔9〕据财政部2011 年初公布的数据，目前我国每年公务用车购置费支出增长率在 20%以上，年公务用车消费支出超过 1000亿元。〔10〕另外，灰色收入的一个重要来源，是围绕权力产生的贪污、渎职、寻租等腐败行为。国家审计署 2009 年报告，抽查了 56 个中央部门已报销的29363 张可疑发票，发现虚假发票 5170 张，列支资金 1. 42 亿元。据“中国指数研究院”推算，2009 年全国土地出让金总额已达到 1. 5万亿元。这相当于全国 6. 8 万亿元财政预算的 20%以上。在一些地方，这部分收益管理混乱，成了当地官员任意开支的钱口袋。〔11〕造成官员特权、政府浪费和腐败的根本原因就在于法律制度不完善。如：
在社会保障制度方面，现有的社会保障体系不健全，保障面过窄、层次低、社会化程度低，使公务员与非公务员、体制内与体制外的人员在社会保险福利、工时休假等方面存在较大的差异;
在政府审批制度方面，行政审批的事项过多、范围过广、权力过大、环节过多，导致政府角色定位不清、政府与市场、政府与社会之间权责不明、政府效能低下;
在政府信息公开制度方面，由于尚未建立严格的层级保密审核制度、相应的定期考核和责任追究制度，致使政府信息公开的内容狭窄，公开的方式单一，严重影响了政府的效率和廉政;
在政府采购制度方面，虽然法律规定，招标公告必须披露采购时间、采购标的、采购数量、投标截止或开标日期、采购人的名称和联系方式等方面的内容，但由于缺乏有效的监督和惩罚机制，在公共采购活动中，违法采购和奢侈消费的现象时有发生。这些都说明了，信息的封闭和法律制度的缺失为权力的滥用和腐败蔓延提供了可能空间。根据公共选择理论，理性经济人假设同样适用于政治领域，政府官员有追求自身利益最大化的动机，一旦个体利益、部门利益与社会公共利益发生冲突，就会优先考虑个人利益或部门利益。另外，在政治市场上，“租金无处不在。……只要有租金，就可以预料到，必然有寻租行为。”〔12〕一些政府官员常常利用现有的法律制度的漏洞，进行创租活动。因此，遏制腐败，避免和减少寻租活动的产生，就必须进行法律制度改革和推进政府转型。而政府转型，“尤其是转变政府职能，其实质是削弱、限制、规范、制约、甚至不乏取消行政人的行政权力，这就意味着剥夺行政人已有的来自于行政权力的既得利益，意味着试图割断公共权力与私自利益的姻缘关系。”〔13〕在这种情况下，一些政府官员受狭隘局部利益和既得利益的束缚，难免缺乏改革的勇气和动力，不愿意主动推动改革，消极怠慢，甚至暗中抵触，拖延改革的进程。
( 三) 体制惯性：
传统行政管理体制的弊端客观上制约了政府转型。由于历史的和现实的原因，我国传统行政管理体制的惯性作用远未消除。传统行政管理体制的弊端具体表现为：
首先，在公共决策体制上，我国公共决策体制是一种以人大为核心的宪政结构和以中国共产党为核心的党政结构组成的二元结构。这种决策体制虽然能够降低决策成本，提高决策效率，但也存在不少的问题：
在中央层面，中国共产党与各国家机关的职责划分不够规范，中国共产党与各民主党派的关系制度化程度不高，特别是“人大”和“政协”的民主决策作用发挥得不够;
有些领域决策权力仍然过于集中，开放程度不高; 决策程序还不完善，一些听证会和咨询会流于形式，公民参与公共决策的方式和途径单一，缺少制度化的利益表达机制;
决策监督体制也不完备，决策评估制度、决策的合法性审查制度缺失。〔14〕在地方层面，各决策主体之间职权不清，部分决策制定权和执行权没有完全分离，决策程序不规范，决策系统中枢机构不健全，决策民主化、科学化程度不高。面对日益高涨的公民政治参与要求，现有的公共决策体制已经难以为继。如何在维持社会稳定的情况下，推进决策民主化、科学化的改革，引导公民有序的政治参与，是政府面临的重要课题。其次，在行政执法体制上，按照宪法和政府组织法规定，行政机关和法律法规授权组织都有权管辖其行政区域内的各项建设事业和行政工作，但法律只是笼统、原则性地规定各级政府的职权，而没有对不同政府机关在行使权力的关系和政府职能部门的权限作出规定。这就产生了现行行政执法体制的一些弊端：
行政执法主体过多、机构重叠、部门林立，导致人浮于事、相互扯皮、揽功诿过、官僚主义以及沉重的财政负担;
行政执法部门的纵向集权、条块分割、部门壁垒，导致相互掣肘，办事手续繁琐，办事效率不高;
管理权力交叉过多，执法岗位不清、职责不明，导致行政不作为、以权谋私、随意执法、权钱交易等等。而要改革现行行政执法体制上的弊端，就必须突破利益群体的重重阻力，同时还需要为解决机构臃肿、人员分流等问题付出巨大的改革成本。最后，在行政监督体制上，我国已初步形成了上下结合、内外结合的权力监督体系，有政党监督、人大监督、司法监督、审计监督、监察监督和上下级行政机关的监督，还有民主党派、人民群众和新闻媒体的监督。但我国现行权力监督体制还是存在不少的缺陷，主要体现在权力监督强，分权制衡弱;
党政权力监督体系强，社会权力监督体系弱; 专门机关监督强，人大监督弱; 对下级监督强，对同级主要领导监督弱;
党纪政纪监督强，法律监督制约弱。因此，在现有监督体制下，一些政府机构及其官员对上级和同级政府机构及其党政官员不敢监督、不能监督，更难以对那些拥有改革决策权的官员施加重要影响;
包括新闻舆论监督在内的各种社会监督由于存在种种有形无形的限制，缺乏有效的法律保障机制和运作平台，使得许多宪法和法律赋予公民参政议政、监督政府的权利往往无法落到实处;
虽然普通民众对官员的特权现象不满、对贪污腐败行为深恶痛绝，迫切希望改革，但囿于现有政治体制的束缚，无能为力。一些法律制度上规定的公民对政府的质询权、罢免权、批评建议权一直处于休眠状态，这既影响了普通民众监督政府的热情，又无法对政府形成巨大的外在压力，促使政府转型。
