一般而言，政府外交具有合法性、代表性、权威性和正式性等特征，是国际交往与活动的重要内容；民间外交则具有灵活性、广泛性、稳定性和多样性等特征，是国际交往与国家总体外交不可或缺的组成部分。现当代国际政治中，民族国家的主体性地位正在逐渐地遭到侵蚀与弱化，国家的权力开始向非政府组织、跨国公司以及公民个人身上分散，民间力量在国际事务中的作用呈现出日益显著的上升趋势。在东亚地区，这一趋势同样引人注目。
一、相互关系：政府主导，民间辅助
“国”与“民”的关系历来是政治学研究的兴趣点。有异于西方近现代民主化进程与公民社会传统，东亚国家在历史上曾长期受中国古代封建社会“大一统”思想与文化的影响，这一地区至今还保留着浓厚的“大政府、小社会”的“强政府”政治传统。政府代表人民行使内政外交大权，在地区国家间关系中，政府外交长期占据主导地位，战争与和平决策的制定、官方外交关系的建立与发展、国际合作协议的签订与实施等重大外交活动都主要通过政府外交实现，而民间外交则长期处于辅助地位。作为政府外交的补充和助手，民间外交协助实现官方外交目标，为总体外交创造稳固的基础，在东亚地区也发挥了重要的历史作用。
（一）“国”与“民”关系的政治学解读
自由与民主是现代政治发展的两大潮流。人民能否自由地参政议政、表达观点、参与国内与国际事务已成为评判一个国家或政府民主与否的重要标准。然而，政府与人民的复杂关系又不是简单的“民主”和“自由”两个词语所能完全反映和涵盖的。正如在众多声称把民主作为政府基础的国家里，有哪个是真正由“人民”做出决定的呢？在美国，修建道路、增加税收或促进同某个国家的关系等真的都是由其人民决定的吗？在理论上，美国人民确实直接通过他们选出的代表来做出这些决定，但是事实上，在现代国家中，让每一个政治决定都实行大众参与的古典民主是很难实现的[1]82-83。意大利政治学家加埃塔诺·莫斯卡（GaetanoMosca）就曾明确指出，政府总是落在少数人手里：在所有社会里——从非常不发达和远未开化的社会到最先进、最强有力的社会——都存在两个阶级——统治阶级和被统治阶级。统治阶级的人数总是很少，他们执行所有的政治功能，垄断权力并享受权力带来的好处，而被统治阶级人数众多，由统治阶级通过一种现在看来或多或少是合法的或武断和暴力的方式来指导和控制[2]50。
对于政府和人民的关系，政治科学中的精英主义认为，存在这样一个小的群体，他们在决定或反对“谁得到什么，何时和如何得到”这个意义上进行直接统治，社会是一个单一的金字塔形结构，其顶部是一小撮精英；与之相对，多元主义则主张国家并不只由单一的精英统治，而是由众多专门的、竞争性的集团统治，人民和各种团体能够影响并规制政府和公司的决策，社会就是相互碰撞的“台球”的集合。然而现实情况却往往既非纯粹的精英主义，亦非纯粹的多元主义，而是二者的结合：多元精英，即社会中存在一系列的金字塔，每个塔顶都是一个精英集团，各个单位之间相互作用[1]84-96。
政治学中的民主理论对理解国际关系中政府外交与民间外交的关系有着积极的启发意义。外交是内政的延伸。在国内社会中存在着许多“精英—群众”模型，而政府与民间就是一个大的“精英—群众”模型。在国际事务中，这样的模型结构同样存在，政府外交由少数精英主持和开展，居于顶层的主导位置，确定国家的大政方针以及总体外交战略与目标；民间外交由多元的团体和个人来组织和参与，贴近基层而处于支持和辅助地位，为总体外交创造稳固的群众基础，增进国际合作。
（二）政府外交与民间外交的关系
在对外交往中，政府外交因其参与主体的权威性、正式性和代表性，对国际政治的重要作用不言而喻。在国家总体外交中，政府外交占据统领性的主导地位，同时也为其他形式的外交活动提供战略方向的指导和合法性支持。民间外交处于从属地位，其辅助性作用主要体现在以下几个方面：
首先，民间外交是特殊时期改善国家间关系、保持沟通与联系的必需渠道。例如在正式的外交关系尚未建立或是邦交正常化之前，往往需要民间外交先行。人民间的交流是跨越国界和持续发展的，并不因为官方政府间的关系是否建立而影响到人民之间的友好与往来。通常官方外交关系建立前，不同国家的民间交流与往来就已经开始并不断发展了。民间友好往来成为国家间建立或恢复邦交潜在而巨大的推动力和催化剂。又如在国家间官方外交关系遭遇困难或紧急事件时，民间外交灵活、高效的优势就表现出来，通过绕开一些不必要的官方程序、礼节和惯例，灵活机动地将外交资源高度集中在相关议题的讨论和问题的解决上，为政府外交打开局面。回顾新中国成立以来我国民间外交史可知，中国人民与日、韩及东南亚各国人民在历史上长期保持着友好往来，在新中国外交遭遇西方封锁、孤立的历史时期，政府外交步履维艰，民间外交却能够保持有条不紊地开展，为最终打开新中国外交工作局面做出了重要贡献。又如，中日关系屡因日方靖国神社参拜事件、历史教科书事件等问题遭遇挫折，两国民间友好人士积极开展民间外交，争取创造有利于两国关系回暖的舆论环境，为国家间关系的改善发挥了重要的协调作用。
其次，民间外交是对政府外交的有益补充。政府外交的宏观性和全局性决定了其善于处理国际重大事务、制定整体外交战略和长远发展计划等，而细节方面的完善和日常事务性的工作可由民间外交来协助实施，也弥补了政府外交的一些局限性和不足。民间外交具有相对稳定性，从政治学意义看，政府会经历换届、选举、被颠覆、倒台、重组等一系列政治变动过程，在一定时期内甚至可能会瘫痪或消失，但人民却是始终存在和不断进步的，这就赋予民间外交以相对稳定性和连续性，对政府外交形成稳固的支撑。此外，在有些场合，民间外交比政府外交更有说服力、更富有实效。例如在对外宣传和树立国家形象方面，如果一味地只依靠政府外交进行解释、说明和展现，并不一定能达到理想的效果，甚至会被少数别有用心的人士解读为傲慢、自大、不诚恳或是竭力掩饰自身问题的“阴谋论”。这时民间外交的开展就会使局面大不一样，来自广大民间的声音一般被认为更为客观和真实，因而在国际社会中也就更有说服力和可信度，有利于树立国家积极、正面的国际形象，帮助实现官方外交目标和国家整体利益。
从实际进程看，民间外交也在总体上与政府外交保持了基本一致。以东亚区域合作中的第二轨道外交①为例，根据日本国际交流中心年度统计[3]，2008年度，东亚区域合作领域共产生第一轨道对话会议245次，第二轨道对话会议268次，出版物119种。其中在对话会议的主题方面，第一轨道排在前3位的主题依次是“环境”、“双边/三边关系”、“东盟/东盟共同体”与“能源”（并列第3位）；第二轨道排在前3位的主题依次是“能源”、“环境”、“双边/多边关系”。可见，第二轨道外交在关注议题方面基本与第一轨道保持一致。
可以清晰地看出，从1998年到2008年的10余年来，第二轨道对话的升降趋势与第一轨道基本一致，而且在活动次数上始终多于第一轨道，从一个侧面反映出东亚地区民间外交的日益活跃；在2008年，两个轨道的进程都出现了轻微的下降，但是与2000年之前的活动情况相比，活跃水平仍然高出许多；民间外交与政府外交在关注点、议题、变动趋势上面保持基本一致，为政府外交的开展提供有益的补充、协助和支持。
再次，民间外交是增进国际友好、推动国际社会和平与发展的重要力量。一些民间外交活动的宗旨在于影响国家外交政策的制定，或是树立良好的国际形象、增进国家利益；也有一些类型的民间外交活动，其活动宗旨和目标超越了国家的界限而立足于整个国际社会，关注全球共同问题和人类共同利益，为在某些具体的国际问题领域或全人类的共同关切问题做出不懈的努力，积极推动全球和地区交流与融合，促进整个国际社会和平、和谐、持续地发展。以非政府组织为例，多边国际非政府组织的人员构成往往具有国际多样性，其成员来自世界各地，具有不同肤色、不同种族、不同国籍，这些人员汇聚到一起开展活动，不为某个特定国家或地区的特殊利益，而是某些全球性共同问题的解决或者全人类的共同利益。例如，在哥本哈根气候变化大会的会场内外，不知疲倦的非政府组织为尽快达成应对气候变化新协议而做出参与议程、展览宣传、示威游行等各种努力[4]；他们所争取的，是在推动全球性气候变化问题上通过国际社会的共同努力与通力合作，为后代子孙的未来发展创造良好的生存环境。
国际社会是一切政府外交与民间外交开展活动的巨大背景与舞台。民间外交通过加强不同国家和地区间人民的交流与沟通，消除误会与歧见，增进相互理解与信任，促进国际友谊与合作，并在解决全球性问题中发挥积极作用，进而推动着国际社会不断向前发展；反过来，国际社会又是民间外交开展活动的主要依托和活动场所，国际社会的发展、国际环境与格局的变迁也会对民间外交的开展产生深刻影响，每一次新的社会生产方式、交通通讯技术、国家关系结构变动以及全球性问题等的出现，都会带动民间外交的活动内容、开展方式和活动绩效等也相应地产生不同程度的变革，并最终在与国际社会相互影响、相互促进的过程中不断向前发展。这样的互动关系也同样发生在政府外交与国际社会之间。
（三）民间外交面临的制约性因素
由于受到历史与现实等外部因素以及自身内部结构性因素的消极影响，民间外交作用和潜力的发挥目前尚受到诸多制约。
以东亚地区为例，一方面，该地区的民间外交受到政治文化传统与现实政治结构的制约。东亚地区的一大特色是，在历史上，由于长期受以中国中原帝国为主要核心的等级制网状政治秩序体系——朝贡体系的影响，东亚地区逐渐形成一个以汉字、儒家、佛教等为核心的东亚文化圈和“强政府”的政治结构，在政治文化传统上，中央集权的政治体系对各国政治结构影响深远：东北亚地区国家政治互信较低，多数国家间各自为政，地区大国间竞争激烈而缺乏合作机制；在东南亚地区国家，传统政治中的威权主义色彩较浓，同时东盟国家还普遍奉行不干涉别国内政原则。这些都在一定程度上限制了民间组织和个人的跨地区行动和联系[5]，不利于民间外交作用的发挥。东亚地区的另一大特色是，在当前，各经济体之间差别较大，从国家规模、人口规模、经济总量规模到政治体制、历史传统、文化习俗都呈现出多样性，而以多样性为基础的地区合作的一个显著特点是，各参与者保持高度的独立性，尽力在合作框架下争取各自的自主利益，为此发挥各自的影响力。因此，东亚合作进程表现出很强的“竞争性合作”，从而弱化了合作中的合力。东亚合作的多角色特征造成了目前的多层框架结构，也体现了东亚合作的突出特点[6]3-4，因此，从官方外交到民间外交，东亚地区的现实政治结构制约了地区合作的有效进展，也在一定程度上削弱了民间外交应有的作用。
另一方面，民间外交自身也存在一些结构性的制约因素，包括在资金来源、活动经验、机制化程度、独立性、理念与定位等方面的不足或偏差。在对东亚地区合作机制下的第二轨道外交进行研究的过程中，有西方学者做出如下评论：“参与第二轨道外交的智库多数情况下还是分别与他们各自国家的政府有着密切联系，而且依靠政府资助来开展他们的学术研究及政策相关活动，甚至有很多从事第二轨道外交的人员都曾经有过在政府相关部门就职的工作经历”[7]，因此这些智库人员提供的政策建议，尤其在经济一体化方面的政策咨询，就往往比其他那些草根的市民社团的观点更能影响东盟的决策，其立场也更接近东盟的决策。政府的资助，自身运作理念的定位，以及第二轨道外交与政府外交千丝万缕的联系，这些因素都或多或少地影响了民间外交工作的独立性与自主性，更容易受到政府外交议程的影响，而使自身作用在一定程度上受到了限制。此外，东亚地区的民间外交在自身组织形态、运作机制、活动经验以及机制化建设等方面也还存在诸多不尽如人意的地方，这些都制约了其在区域合作中作用的有效发挥。
二、趋势方向：民间作用上升
在当前的东亚区域合作进程中，政府外交与民间外交的现实关系是：政府外交为主，处于主导、统领的地位；民间外交为辅，发挥辅助、补充的作用。然而，随着全球化的深入与国际社会的发展，民间外交在国际政治中的作用正在呈现出不断上升的趋势。长期以来，民间外交作为与政府外交相对应的“硬币”的另一面，其角色和作用在国际关系研究领域并未得到应有的重视；如今，借助经济全球化与区域一体化的发展浪潮，一国政府原先发挥的“独占性”的作用正在被分散，政府以外的非官方的力量在国际关系中的行为与影响开始引起越来越多的关注，民间外交在国际事务中作用的上升已经成为一种可以预见的发展方向。
马克思主义认为，国家是一种历史现象，它不是从来就有的，也不会永远存在下去。在欧洲威斯特伐利亚体系建立之后，近代民族国家才开始成型和发展，演变至今仍然是世界上最重要的国际关系行为体；但同时也不能不看到，由于受到全球化的猛烈冲击，国际社会也正在发生深刻的变化，在主权国家之外，一个全球公民社会正在逐渐形成[8]。
公民社会（civilsociety）一词无论在政治学还是社会学中，都是一个定义较为模糊、使用非常混乱的概念。目前比较普遍的观点是，将公民社会看成一个独立于国家和市场的结社与行动的领域（因而公民社会又常常相对于国家和市场而被称为“第三部门”），在此领域中，公民可以组织起来，个人地或集体地追求那些对于他们来说是重要的目标[9]。
在公民社会概念的基础上，有学者进一步对“全球公民社会”进行界定和研究：“所谓全球公民社会，是指公民们为了个人或集体的目的而在国家和市场活动范围之外进行跨国结社或活动的社会领域，它包括国际非政府组织和非政府组织联盟、全球公民网络、跨国社会运动、全球公共领域等。其中国际非政府组织是相对于政府间国际组织和跨国公司而言的，是各国公民结成的各种跨国民间社团或组织。”[10]124
但是对于全球公民社会这一概念的内涵和外延，学者们始终是意见纷纭，尚未形成普遍接受的共识。由此可见，公民个人与各种类型的非政府组织是全球公民社会的重要特征和基本组成部分[11]。
以公民、国际非政府组织以及其他公民组织为代表的行为主体在提供信息、建构规范、制定政策、创建制度、监督政策实施和直接行动等方面所发挥的作用，标志着国际关系行为体中增添了许多重视全球治理并积极参与其中的新成员[12]108-116，推动着全球公民社会不断向前发展。而这些“新成员”也恰恰是开展民间外交的主要力量，因此，全球公民社会的发展为民间外交在国际关系中发挥更大作用提供了成长的肥沃土壤。
西方长期以来有着自下而上的公民社会传统，其政治思想中把政府看成一种“必要的恶”，因而提倡建立“有限政府”，发展均衡的公民社会；而东亚地区则长期存在着“大政府，小社会”的政治现象，“强政府”模式下的民间组织的作用和社会活动空间有待提高。通过开展民间外交，动员和组织社会力量参与地区事务，有助于民间力量的觉醒，加速东亚地区社会发展；进而也为东亚地区民间外交的开展提供有利的社会环境与强大的基础支持，推动民间外交在地区合作与区域一体化领域发挥更为积极的作用。
受到政治学中多元精英等民主理论的启发，用以描述政府外交与民间外交关系发展趋势。其中，公民个人和一些小型的民间团体内部不再作精英与群众的区别，而是借鉴多元主义的“台球”模型；政府和其他一些民间机构、民众借鉴精英主义的“金字塔”模型，分为领导者与追随者；各单位之间相互作用；发展趋势是政府外交作用相对逐渐缩小，分散一部分至民间外交领域。
总体上来看，该构想图只是一种高度简化和理想化的模型示意图，其中民间外交的主体被区分为民间组织/机构和公民/民众等不同形式；政府以及一些规模较大、组织结构较为完善的民间机构和有组织的民众内部区分为领导者（精英）与追随者（群众）；一些小型的民间组织和公民个人内部不再进行精英与群众的区分；模型之间的箭头代表各行为主体开展的外交活动之间的互动关系。需要指出的是，构想图中不同类型的行为主体在数量比例、规模大小比例和互动方式等方面与实际情况并不一定完全一致，在现实发展中，政府外交与各种类型的民间外交的结构、功能以及相互作用方式要更为复杂和多样。
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