欧盟案例显示，第一，在联合国千年发展目标及相应的指标体系提供的基准之上，不同国家和地区有必要根据各自的发展状况及面临的重点难题，添加地方性的目标和指标。第二，在民主参与和社会协商机制运行良好的基础上，发展目标和相应指标本身，即可成为政策制定和执行工具。此外，计量指标统一、统计程序一致和信息公开透明，也为公民有效参与决策过程提供了必要条件。这些政策运行的基础和条件，既可促成不同社会群体之间的利益均衡，又能激励和监督包括政府在内的多边社会行为者，坚持不懈地按照商定的目标稳步促进发展。第三，社会融合进程的指标体系设计，秉承了欧盟缔造者和建设者的一以贯之的社会价值观。60多年来，从最初实行欧洲煤钢联营计划的欧共体，到此后推进欧洲一体化的欧盟，一直强调市场有效竞争、参与者机会平等，以及社会公正、共济和包容。这就使得社会融合指标具有鲜明的延续性，既承接了以往，又延伸至未来，还赋予所有社会行为者相对稳定的政策预期和安全感。
自上世纪80年代以来，与其他国家和地区相比，中国的突出特征在于转型与发展。在此过程中，既有观念的转变，也有制度的重构，还有新旧观念和制度并存的空间。因此，中国的发展目标和指标及其发展实践，虽然并未脱离联合国千年发展计划奠定的基准，却也不似欧盟那般，在目标、指标和实际发展进程之间，保持内在的一致性和可操作性。
第一，用以表达中国发展目标的概念往往欠缺明晰的界定。例如，不同时段的高层决策者分别提出过建设“现代化”、“小康社会”与“和谐社会”的命题。每一种概念最初都经过纲领性的文件表达，此后便有研究机构对其内涵加以阐释，并尝试赋予其学理基础。此外，统计部门也会相应地设计指标体系，试图用数据刻画那些与特定概念相联系的未来社会形态。然而，在实践中恰恰缺少必要的社会机制勾连指标与概念之间的内在联系，促成不同利益相关者通过充分交流达成共识，同时辅之以有效的监测、评估和问责制度，结果，这些概念、指标与具体的发展规划和实际的社会经济活动之间或有隔膜，或近乎脱节。
第二，在正式制度运行中占据主导地位的社会价值观对公平正义强调不足，整个中国社会也相应地缺少达成不同群体之间利益均衡的社会结构。从计划经济时代延续至今的行政性特权和城乡分割，便是一个鲜明的例证。在制度性和政策性的不平等业已存在的情况下，不同的社会行为者之间，例如，政府与民间社会之间、农民与厂商之间、不同所有制的企业和机构之间、雇主和雇员之间，缺少有效的权力制衡。这也是与发达经济体譬如欧盟迥然相异的社会情境。在此背景下，来自不同经济体的学者即使采用同样的术语，探讨同一国度的发展目标、战略和政策的指导性原则，例如，效率与公平的权衡，得出的结论也可能大相径庭。
欧美经济学人对中国转型与发展中的效率和公平的研究，通常是在促进经济增长和降低收入不均等之间寻求平衡（Atkinson，2012）。因此，他们开出的“药方”聚焦于转变经济增长方式、促进有效率的城市发展、壮大中产阶级、强化人力资本投资、改善社会保障和收入再分配等专题领域（林重庚、波特、罗默、斯宾塞，2011）。然而仅有这些药方是不够的，因为不公平并不仅仅存在于财富和收入分配领域。在社会均衡机制缺失的条件下，再分配和社会保障措施在实践中还是向强势群体倾斜，反而加剧了不公平（朱玲，2010）。
可见，在当今中国讨论效率和公平的权衡，需要着重强调的是，创造一个确保所有社会成员平等实现其基本权利的制度环境，以促成市场经济自由（效率）与社会均衡（公平）的兼容（杨春学，2009）。进一步讲，社会均衡意味着任何一个社会群体都不可能利益独大，市场效率主要来自公平竞争对参与者的主动性和创造性的激励。从这个角度观察，无论是2004年“和谐社会”命题的提出，还是2012年“十八大”对“科学发展观”和“权利公平、机会公平、规则公平”的强调，都是对曾经盛行的“效率优先、兼顾公平”的提法的纠正。鉴于此，“构建和谐社会”也可以说是包容性发展的中国式表达。
第三，对于监测与评估和谐社会构建（包容性发展）进程，缺少足够多维的量化指标。首先，在经济指标体系中，经济增长曾经近乎于独占鳌头，乃至成为评估地方政府业绩的一个主要依据。其后果是增长的质量不高，资源消耗过度，生态环境恶化，社会发展滞后。在“科学发展观”提出后，劳动生产率、研发投资、能源消耗和环境保护等指标，才逐渐与国内生产总值（GDP）的地位相平衡。其次，社会包容层面的测度指标不足。和谐社会构建（包容性发展）的特征，在于减少和消除社会排斥，它既表现为个人和家庭基本生存与发展条件的获得，也体现为每个社会成员基本权利的实现。正是在基本权利保障方面，中国至今欠缺系统的量化指标和有效的操作性措施。
为了弥补上述缺陷，我们引入联合国千年发展目标研究小组对人类基本需求的界定，来表达个人及家庭应至少享有的物质和权利：为了保持具有创造力的生活，需要清洁且可持续的生态环境；足够的食物营养；附有租约保障或财产权保障的住所；安全饮水和卫生设施；安全的生活能源；安全的道路和可靠的交通服务；卫生和计划生育服务；基础教育和工作技能培训；现代信息和通信技术服务；资产所有权和租用权保障；包括性别平等、就业与创业机会平等在内的基本权利平等（UN Millennium Project，2005）。
这一定义，突出地阐明了全球化时代下，维持人类的生存和发展潜力所必需的人力资本、基础设施和服务、社会经济和政治权利。如同千年发展目标及其指标体系所示，该定义包含的每一个方面，都可以用量化的指标来表达，指标则进一步显示其对应的制度和政策领域。这不但将发展目标落实到微观分析和政策操作层面，而且还使发展目标因此而不至于陷入空洞。以此为标准即可判断，那些不能满足基本需求的个人或家庭，处在被剥夺、被排斥的状态，因而也正是需要通过发展计划和政策重点援助的对象。
以基本需求定义下的指标群对中国当前的包容性发展（和谐社会构建）略加衡量，不难注意到如下现象：第一，在国家职能范围内需要重点投资的领域，例如人力资本、基础设施和公共服务的改进，皆成绩斐然。这一点，在联合国机构有关千年发展目标实现状况的评估中已得到确认⑦。可是在权利实现方面，例如性别平等、机会平等、资产所有权和租用权保障，则进展迟缓。究其原因，在于前者需要较强的国家执行力（福山，2007），后者还需民间社会的积极参与。然而，社会组织欠发达，以及制度性和政策性的决策过程中社会参与不足，正是中国发展进程中的一个软肋。
第二，如果采用人力资本水平、基础设施和服务享有、权利实现方面的指标，对不同社会群体排序，偏僻地区的农村人口、处于农业生产第一线的农民以及进城谋生的农村迁移劳动者（农民工），通常处于序列的底部。而这些与农村相关联的群体，在总人口中依然占据大多数。这就提醒研究者和决策者，在包容性发展的监测和评估中，仅看平均值是远远不够的。分组统计和反映不平等状况的指标，对于确切地了解发展状况至关重要。
第三，倘若采用上述指标对农村人口、农民和农村迁移工人进一步排序，处于序列底部的，往往是穷人、妇女、老人、残疾人和少数族群等群体。如果一个人同时具有以上多种特征，那就更可能生活在社会边缘，或者说由于受到现有社会政治经济文化条件的限制，不能获得与其它社会群体平等的权利。消除这种状态就意味着，任何一个社会成员都不至于因为其种族、性别、年龄、财富、身体、职业和宗教信仰等特征，得不到为了实现某种最低限度的自由而必需的产品、服务和机会。对此，还可以更通俗地以“思想试验”的方式予以诠释：一个农村户籍的人不必变成“城里人”，就能享受城市的社会保障和公共服务；一个穷人不必变成富人，就能享受基本健康服务；一位女性不必变成男子，就能获得基础教育；一名残疾人不必变成健全人，就能参与自己想往的社会活动；一个少数族群的人不必变成多数民族的人，就能自由迁移和择业，等等。
这在当今中国显然还属于一种尚未实现的理想状态。因此，需要推行发展计划、扶贫项目、社会保障制度等措施，以促进社会组织的发育、社会交流与协作的强化、经济增长中的社会和解。出于社会公正和社会包容的理念，对于每一个接受社会援助的人而言，只要符合受援资格，得到帮助就属于其应有的社会权利，而并非是获得“恩赐”。因此，在设计和实施发展计划和政策的过程中，受援者应当处于主体地位，而不是被动地接受和参与这些发展项目。可是在现实中，受援者多半在社会生活中声音微小甚至失语，这既是他们处在社会边缘的一个原因，又是这种生存状态的一个结果。为了保证社会边缘群体和个人获得主体意识和主体地位，使之得以主动参与决策过程，就必须把改善社会经济政治文化制度的措施，纳入发展计划和政策（Sen，2002）。
结论
度量“发展”，是将发展理念与发展政策，用可观察、可测度和可比较的指标勾连起来的过程。不同社会群体在权力相互制衡的条件下，经过广泛的社会协商而确立的发展理念和目标，筛选的测度指标和制定的相关政策，表达的是制度化的社会偏好。当前中国尚缺少必要的社会机制，一方面，勾连发展指标与发展理念之间的内在联系；另一方面，促成不同利益相关者通过充分交流达成共识；同时，辅之以有效的监测、评估和问责制度。弥补这一缺憾的办法，一是根据中国转型与发展的特点，对联合国千年发展目标及相关指标体系加以适应性调整；二是把改善社会经济政治文化制度的措施，纳入发展计划和政策，以促进社会组织的创新和以社会包容为显著特征的发展。
（本文系中国社会科学院重大课题“和谐社会与社会公平政策选择”的成果之一，在写作过程中，赵人伟、杨春学、蒋中一、韩朝华、张平和魏众曾参与讨论，在此一并致谢）
注释
1 联合国千年发展目标网首页：《千年发展目标》，2012年10月28日下载于：http://www.un.org/chinese/millenniumgoals/。
2 联合国网页：《联合国千年宣言》，2012年10月29日下载于：http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/559/50/PDF/N0055950.pdf?OpenElement 和http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm。
3 这类产品和服务也曾被称为准公共产品或半公共产品。但这些提法容易造成概念混淆乃至政策误导，故而逐渐被弃用。相形之下，社会增益产品（merit goods）的提法逐渐流行，其定义参见："A Glossary of Political Economy Terms", copyright © 1994-2005 Paul M. Johnson, Department of Political Science, 7080 Haley Center, Auburn University, Auburn, AL 36849, United States, www.auburn.edu/~johnspm/gloss/merit_good；英国商学院互联网教程："Government Expenditure Theories - Public Goods and Merit Goods", www.bized.co.uk/virtual/economy/policy/tools/government/gexpth2.htm，2012年1月8日下载。
4 United Nations, The Millennium Development Goals Report 2011; The Millennium Development Goals Report 2012; 2012年7月14日下载于：http://www.un.org/millenniumgoals/MDG2011_PRa_EN.pdf; http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=42372&Cr=mdg&Cr1=。
5 中国新闻网2011年11月17日讯：“政府扶贫十年投两千亿 农村贫困人口减少超6700万”和2012年6月21日讯：“中国贫困人口减半实现联合国千年发展目标”，2012年8月27日下载自：http://www.chinanews.com/gn/2011/11-17/3466833.shtml和http://www.chinanews.com/gn/2012/06-21/3979520.shtml。
6 中华人民共和国卫生部：“2012年全国妇幼卫生工作会议在京召开”，2012年8月28日下载自：http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/liuq/ptpjj/201202/54191.htm。
7 联合国开发计划署网页：“千年发展目标在中国”，2012年8月29日下载于：http://ch.undp.org.cn/modules.php?op=modload&name=News&file=article&catid=29&sid=6。
