三 农村社区公共品供给“包容性”的推进指向
根据“包容性增长”关于可持续增长、公平正义和权利共享的理念，反观我国农村社区公共品供给的诸多问题，国家应进一步发挥自主性，将这一理念有效地“嵌入”现实的实践逻辑之中，以矫正排斥性增长所带来的“排斥性”悖论。笔者认为依据包容性增长的理念，农村社区公共品供给的“包容性”可在顶层设计、福利普惠和权利保障等三方面予以推进。
（一）顶层设计的包容：国家应着力推动资源下乡和治理原则的建构
所谓“资源下乡”主要指国家通过制度内的财政转移支付来实现农村公共品或公共服务良好绩效的过程。为了更好地为乡村的繁荣发展提供基础条件，根据“包容性”所体现出的可持续、优质、高效增长的理念，国家应发挥自主功能，进一步推动资源下乡，以顶层设计建构治理的原则。首先是进一步加大财政投入的力度，使各级政府成为农村社区公共品供给的筹资主渠道。进入新世纪以来，随着新农村建设和统筹城乡发展战略的提出，国家对“三农”的支持力度逐年加大，2010年国家用于“三农”的支出已达8183.4亿元，其中用于公共服务及公共品供给的达到3108.5亿元；2011年中央财政“三农”支出更是超过万亿大关。国家支农力度的加大，保障了公共品供给的投入，表明政府开始承担起更多的供给职责。但由于我国农村底子薄、基础差，历史欠账多，达成公共品供给仍需要进一步加大投入。其次是逐步建立起针对农村社区公共品供给的公共财政体系。当前我国的公共财政建设离全方位公共财政体制的要求还有较大差距，主要体现在“三农”总支出在财政总量中所占比例依然较低，对“三农”的投入没有上升到法律的层面。由此，国家对农村社区公共品供给的财政支持应逐步提高所占比例，与财政收入的增长速度至少保持同步，特别应在新增财政收入中划拨出相应份额，为农村公共品供给提供稳定持久的财力保证；同时制定并出台农业投入法或投资法，使农业投入有法可依、有法必依，进一步通过法律方式规范投资或投入主体的职责行为。再次是遏制县乡两级组织的自利性冲动，重构公共品供给中的治理原则。在国家资源下乡的过程中，县乡两级政府的自利性主要表现在两个方面，一是在“锦标赛”式的压力型体制下热衷于投资“形象工程”，以在政绩考核体系中获取晋升优势；二是部分地方政府在国家财政转移支付给乡村社会的各种公共品项目实施中谋利。可以说基层政府在农村社区公共品供给中是不可或缺的组织管理者，又是具有独立利益需求的资源谋利者。针对此，国家应高度重视并逐步完善基层政治生态系统建设，通过自上而下的行政体制和自下而上的农民参与对基层政府进行监督和规训，逐步矫正公共品供给中的谋利性特征。
（二）福利普惠的包容：城乡公共品供给应实现均等和一体化
农村改革之前的人民公社时期，农村公共品的供给主要依靠制度外筹资，主要是在工分分配之前通过扣除的方式提取公积金、公益金和各项管理费来分摊成本，而农村改革之后农村公共品供给亦主要依靠制度外筹资，主要通过“三提五统”来完成。税费改革后，农村社区公共品供给开始加大制度内的筹资力度，但也部分依靠农民自行组织的“一事一议”来完成，可以说，与城市公共品的供给相比，农村公共品供给一直以来主要依靠集体和农民自身来解决，农民没有同等享受到经济社会发展带来的成果。包容性增长的理念强调包容性，倡导打破体制的藩篱，以公平正义来使整个社会共享福利，在公共品供给的福利普惠上，应着力推进以下三个方面：首先是理顺公共品供给权责关系。划分多层级政府之间的供给权责是公共品充足供给的前提条件，很多国家通过法律的形式进行明确划分，但我国各级政府之间的职责还比较模糊，应根据各级政府的比较优势及农村公共品的类别、范围、目标等因素定位责权，使职责明确、责权统一。在财权方面，因为目前更多的财政收入集中于中央政府手中，所以应进一步将财政支出的责任上移，或通过财政体制改革逐步下放部分财政收入渠道，增加地方的财政收入总量；在事权方面，一些涉及到全局性、整体性的社区公共品应由中央政府进行投入，一些社会保障项目则应由省级政府承担责任，而地方性的基础设施建设应由中央政府专项投入，省级政府与市县级政府共同负责完成。其次是创新财政转移支付的路径，加强其制度建设。转移支付制度是公共财政体制的重要组成部分，目的是实现不同省份和地区之间在公共品供给能力上的公平，我国存在中央、省、市、县、乡五级政府，地方上的公共品供给资金也以转移支付为主，建立高效、规范、公平的转移支付机制尤为迫切。由此，除了增加转移支付的总量外，还应加大一般性转移支付的力度，增强地方财政的实力和供给公共品的能力，需注意的是在转移支付的过程中，应改革转移支付的计算方式，避免产生强弱两级分化的“马太效应”，对转移支付的来源和标准等作出权威、统一的规定，使其制度化和常规化，从而为公共品供给良性机制的建立提供保障。再次是动态调整公共品项目的管理体制，逐步规范和整合财政支农的资金。农村社区公共品供给项目分属十几个不同的部门或单位管理，机构设置和职能分工多有交叉重叠，应下大力气对关涉农村社区公共品供给的部门的职能结构和职责分工进行动态调整，可以尝试赋予农业部更多的财政资金管理职责，以便于将细碎的供给资金归并管理。同时应积极探索支农资金的整合问题，整合打包项目的增加也就意味着整合打包的支农资金数量的增加，在财政支农项目总体一定的情况下，增加财政支农资金整合打包的项目数量也是支农资金分配权的一种变相集中，这会促进财政支农资金使用效率的提高。[14]。
（三）权利保障的包容：农民应成为农村社区公共品的“业主”
正如笔者所分析，农民在农村社区公共品供给中的两种路径：国家财政支付和“一事一议”都处于“失语”状态，这种状态与城乡分割制度、农民利益表达通道不畅、农民自身组织程度低等多方面因素相关。包容性增长的理念核心即在于打破制度的排斥性，使权利得到共享，落实到农村社区公共品供给上，即打破公共品供给“自上而下”的决策和管理机制，赋予农民更多的参与权利，在村庄社区范围内所供给的公共品，农民应成为“业主”。鉴于税费改革之后推出的“一事一议”制度在实践运行中陷入困境，为了进一步推进新农村建设，2008年国家选择若干省份开展“一事一议”财政奖补试点，2011年起，一事一议财政奖补工作在全国所有省（市、区）展开。所谓“一事一议”奖补，指的是各级政府通过财政转移支付资金对村庄开展的公益性产品按照比例进行奖励补贴，开展即可按照项目总投资获得40%—60%（各地标准有浮动）的财政奖补资金，不开展则不奖补。“一事一议”奖补政策通过财政资金的奖补破解了村庄公用资源匮乏的现状，通过公用资源的投入带动农民进行小额度筹资筹劳，破解了乡村两级组织及农民行动在“一事一议”自行筹资筹劳的逻辑困境，从而有效达成了集体行动，同时又在村庄范围内实现了农民对公共品的需求偏好表达和决策。自奖补制度在全国推广以来，收到普遍欢迎，目前运行绩效良好。可以说，“一事一议”奖补政策的推出将国家财力的输入与乡村社会的自主性结合起来，是公共品供给制度上的创新和突破。尽管“一事一议”奖补制度的提出是国家和乡村共同治理的良好开端，但并不意味着这一制度设计不需要完善和推进。随着经济社会的迅猛发展，国家已经具备了逐步改变公共品供给城乡双轨的实力和条件，“一事一议”奖补制度在此基础上可以具有较大的推进和制度创新空间：按照权利和发展成果共享的原则，一方面可以逐年降低“一事一议”奖补中的农民筹资筹劳比例，直至完全剥离，让政府财政完全承担起社区公共品供给的资金需求，也即政府可以整合针对农村社区公共品的财政资金，加大奖补额度和数量，将其输入“一事一议”奖补的制度框架之内；另一方面，村庄中的农民不再筹资，在“一事一议”具有充足国家财政资金支持的情况，通过村民大会或代表大会以民主决议的方式对公共品供给进行需求表达、决策和管理，从而真正使农民的权利落到实处，成为自己所需公共品项目的“业主”，通过“一事一议”项目的落实，还可以加强农民对民主议事操作和民主程序的认知，充实民主决策和民主管理的内容，为乡村社会的民主建设提供重要契机。
四 结语
本文首先梳理了“包容性增长”的演进历程，认为这一理念的提出基于经济发展的新理念，又源于公平正义和权利共享理论，其内涵主要强调了对排斥性增长的超越，表现在可持续增长、公平正义和权利增长等三个方面。透过“包容性增长”的理念及内涵，笔者认为当前我国农村社区公共品供给的实践存在诸多非包容的“排斥性”逻辑，主要表现在投入困境、公平偏移和权利缺失等三个方面，而要真正实现农村社区公共品供给的“包容性增长”，必须在顶层设计、福利普惠和权利保障等方面进行推进。
通过农村社区公共品供给这一主题的剖析使笔者感受到“包容性增长”是一种具有较强解释力的分析理念，能深刻触及到所分析主题的逻辑实质。在我国当下的经济社会发展中，多方面的制度形式一直处于不断的变迁之中，在部分领域容易固化衍生出非包容的“排斥性”逻辑，由此在下一步的研究中，应进一步拓展研究方法和研究视野，从宏大叙事的专论逐步转向微观的具体剖析，从纯粹理论的研究逐步转向对实践领域“排斥性”逻辑的关注，以“包容性增长”的理念作为研究范式来分析现实中的“悖论”，以更好地分析问题、解释原因并提出有针对性的对策。
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作者简介：韩鹏云（1982—），男，山东聊城人。华中科技大学中国乡村治理研究中心博士后，主要研究方向：基层政府治理。
