三、依法治党是党内民主深入发展的必然要求
党内民主的发展，必然要求有党规党法的保障。国内外政治发展的历史经验表明，民主和法治是内在统一的，没有民主就不可能实现真正的法治，而没有法治也不可能有真正的民主。两者是相辅相成的关系，民主是法治的前提，法治是民主的保障。这一原理具体应用到党内民主层面，也同样如此。在党内民主发展过程中，党内民主的各项要求要真正落到实处，就必须使党内民主本身制度化、法制化，以完备的制度规范和党规党法来保证党内民主的贯彻执行。这是因为制度才带有根本性、全局性、稳定性和长期性。为了维护党章这一党内根本大法的严肃性和权威性，邓小平也提出了许多重要的思想观点：首先，要按照党章的规定，在党内建立党员与党的正确关系及党员之间的平等关系，“不论是担负领导工作的党员，或者是普通党员，都应以平等态度互相对待，都平等地享有一切应当享有的权利，履行一切应当履行的义务。”[13]其次，“所有共产党员都要增强党性，遵守党的章程和纪律”，[14]党内不允许有任何在遵守党员义务方面与众不同的特殊人物。第三，要坚决维护党章的尊严及其党内最高法规的地位，对于党章及与之相配套、相补充的具体规定，“要当作法律一样，坚决执行”。[15] “谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外”。[16]正因为如此，改革开放以来，我们党在发展党内民主的实践中，始终把制度建设摆在特别突出的位置，使党的制度建设取得了十分显著的成效。党的十七届四中全会《决定》尤其强调指出：要坚持和完善党的领导制度，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，维护党的集中统一，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性。近些年来，先后制定和修订了《中国共产党地方组织选举条例》、《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党党员权利保障条例》等一系列党内法规，使党的制度建设在许多方面取得了实质性进展。
但是，我们还必须清醒地认识到，直到今天，我们的党内民主在制度建设方面仍然存在着严重不足，这主要表现为：一是在思想认识上，我们对于依法治党还始终存在着诸多认识的误区，诸如“党大还是法大”、“权大还是法大”。不破除这些认识迷误，我们就很难在发展党内民主方面取得实质性的进展。二是在制度建设上，我们过于注重实体性制度的建设，而往往忽略了程序性制度和保障性制度的建设。因而，许多好的制度并未得到切实的贯彻落实，结果就会出现时至今日两会期间仍然困扰着人们的一个老问题：反腐制度严密为何形势依然严峻?[17]三是在体制改革上，改革的深度还不到位。体制既包括权力结构，又包括制度规范。过去我们更多只是注意到了制度规范问题，而对权力结构认识不足。实际上，随着改革的深化，权力结构是更深层次的问题。而在权力结构上，我们总是寄望于依靠领导人个人意志或者个人行使权力的方式，来解决我们领导体制中存在的问题，而不是通过合理的权力配置和科学的权力制约结构来遏制权力的滥用。
针对上述一些问题，这就迫切要求我们党在依法治党问题上，着重从以下几个方面加大力度和进度：首先，大力破除“党大还是法大”、“权大还是法大”这样一些错误认识，牢固确立在国家事务中“宪法至上”和在党内事务中“党章至上”的观念。 [18] 真正形成“法律面前人人平等”、“党章面前人人平等”的法制环境，努力在全党范围内营造一种新型的社会主义法治精神和法治文化。党的十八大报告明确指出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。“各级党组织和广大党员、干部特别是主要领导干部一定要自觉遵守党章，自觉按照党的组织原则和党内政治生活准则办事，任何人都不能凌驾于组织之上”。因此，无论任何组织和个人都不得违反国法党规，这样才能确保国法党规的严肃性和权威性，从而为依法治党奠定坚实的思想基础。
其次，要在党规党法的贯彻落实上下工夫，大力加强操作性制度和保障性制度的建设，为依法治党建立可靠的制度基础。如《中国共产党党员权利保障条例》第二十一条规定： 党组织进行选举时，应当充分体现选举人的意志。同时，也提出要求：党的任何组织和任何党员不得以任何方式妨碍党员在党内自主行使选举权和被选举权，不得阻挠有选举权和被选举权的人到场，不得强迫选举人选举或者不选举某个人，不得搞非组织活动妨碍选举，不得以任何方式追查选举人的投票意向。然而在具体实践中，许多地方的选举工作并未给广大党员创造秘密投票的条件，因而使党员在投票时难免心存顾虑，不敢真实地表达自己的意愿。类似的情况不仅是在党内选举中广泛存在，在其他社会领域的民主生活中也时有发生。难怪不久前全国人大会议期间也出现了这样的热点问题：“代表热议表决器：应设计让人可反对而不被知道。”[19]这表明我们在党内外的民主制度建设中，对于操作性制度和保障性制度的设计还比较粗略，而恰恰是这些细节很可能会影响着民主精神的真正贯彻，使一些很好的制度只能停留于原则规定而难以落到实处。正如有的研究者所指出：现在的问题是，如何提高制度执行力、增强制度实效性。制度的执行力往往取决于制度的技术含量或制度的细密程度，与可操作的程度成正相关。如果制度设计过于原则化，无异于一幢只有框架的建筑物，非但不能避风挡雨，反而给有关当事者钻制度的空子留下太多的可乘之机。[20]
再次，继续深化党内领导体制改革，逐步建立合理的权力结构，为党规党法的贯彻落实奠定科学的组织基础。过去很长时期，我们在党内政治生活中过多地强调集中而忽视了民主，于是便导致了党内政治生活中的权力行使过程出现了集中有余、民主不足的情况，导致民主集中制的执行带有很大的随意性，乃至于逐步形成了事实上的党内“一把手”现象，严重破坏了党内正常的政治生活，阻碍了党内民主的健康发展，造成了极大的危害。在这样的权力结构基础之上，再好的制度也难以发挥作用。因为这样的制度运行基础是“人治”而不是“法治”，不可能真正做到在党规党法面前党员人人平等。所以，我们今天大力推进和发展党内民主，就必须从党内领导体制上进行改革，建立科学合理的权力制约结构，为依法治党奠定科学的组织基础。根据现代领导体制的要求，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，这是建立权力运行制约机制的前提和基础。特别是要科学分解党内“一把手”的权力，明确界定“一把手”的权限，形成有效的权力制衡机制。只有这样，才能使依法治党具有科学的组织基础，才能保证党内民主的深入和持续发展，也才能从根本上防止文化大革命这样的历史悲剧再次发生。
最后，党的各级领导干部必须带头遵守党规党法，养成依法办事的行为方式，为依法治党起到模范和表率作用。党的十八大报告再次重申“党要管党，从严治党”的要求，习近平同志在十八届中共中央政治局常委同中外记者见面时也特别强调指出：“打铁还需自身硬”。因此，一旦有党员干部违反了党规党法，不管是多大的官，掌多大的权，都必须严肃查处，绳之以法，决不允许有任何凌驾于国法党规之上的特殊党员存在。只有我们党的所有党员尤其是党员领导干部都能严格遵守党法党规，而不得凌驾于党组织之上，才能从根本上实现党内民主生活的制度化;在此基础上，只有执政党及其领导干部自觉遵宪守法，不允许任何组织或者个人可以超越宪法和法律的特权，这样才能建设真正的法治国家，实现国家的法治化。这就是说，只有依法治党，党内民主发展才有保障;只有依法治党，才能真正实现依法治国。
注释：
[1]《邓小平文选》第2卷，第333页，人民出版社1994年版
[2]《邓小平文选》第2卷，第333页，人民出版社1994年版
[3]《邓小平文选》第2卷，第146页，人民出版社1994年版
[4]《邓小平文选》第3卷，第379页，人民出版社1993年版
[5]《关于建国以来党的若干历史问题的决议》
[6] 王沪宁：“文革”反思与政治体制改革，《世界经济导报》1986年5月
[7]《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社1994年版
[8] 俞可平：依法治国必先依法治党，《学习时报》2010年3月15日
[9] 魏炳锋 董菁：2012年“两会”报道：朱维究：执政党应当成为遵守宪法法律的模范，人民网，2012年3月6日
[10]《邓小平文选》第1卷，第243页，人民出版社1994年版
[11]《邓小平文选》第2卷，第83页，人民出版社1994年版
[12]俞可平：依法治国必先依法治党，《学习时报》2010年3月15日
[13]《邓小平文选》第2卷，第331页，人民出版社1994年版
[14]《邓小平文选》第3卷，第46页，人民出版社1993年版
[15]《邓小平文选》第2卷，第219页，人民出版社1994年版
[16]《邓小平文选》第2卷，第332页，人民出版社1994年版
[17 ] 魏炳锋 董菁：反腐制度严密为何形势依然严峻?人民网，2012年3月6日
[18] 俞可平：依法治国必先依法治党，《学习时报》2010年3月15日
[19] 张国 原春琳：代表热议表决器：应设计让人可反对而不被知道，《中国青年报》2012年03月15日
[20] 闾小波：关于建立健全党内议事规则的思考，《中共延安干部学院学报》2011年4期
