2012年11月11日到19日中国社会科学院经济研究所政治经济学研究室副研究员刘剑雄、杨新铭根据创新工程项目“比较经济制度研究”的总体安排，与台北土地改革纪念馆、逢甲大学、长荣大学以及台中市都市发展局、地政局等学术与实际部门就台湾土地制度历史、当前面临的问题以及将来有可能进一步调整的方向进行了广泛深入的探讨与交流，为创新项目下一年度的研究积累了资料。台湾现行土地制度主要经历两个阶段，即土地改革和土地重划。在土地制度形成的不同时期，既有值得借鉴的经验，也有应该汲取的教训。
一、土地改革：和平土改
台湾的土地改革运动起始于1949年初，到1953年底基本结束并取得良好效果。这场土地改革从“三七五减租”开始，经历了“公地放领”，最终实现“耕者有其田”。这一过程以渐进的方式，在政府对地主强制与对佃农帮扶下通过赎买，而达到不流血的“和平土改”。
1．三七五减租
三七五减租，即降低佃农向地主缴纳的地租。据统计，土改前台湾佃农向地主租种土地的地租在50%以上，即佃农将土地收成的一半以上作为地租交给地主，为了简化台湾政府首先将地租统一为50%，然后在此基础上降低25%。实际上是将农民的地租由50%以上统一降到37.5%，也就是说通过规定地租的上限方式降低佃农的地租负担，改善佃农的处境。除了进行原则减租外，对于农业种植的不确定性也给出了相应的办法。如规定，耕地因遭自然灾害以致歉收时，佃农可申请减租；而收获量不及三成时，应予免租。在约束地租的同时，对于佃农的行为进行了规定，如规定租约未满，但佃农欠租达到两年总额时，地主可以撤佃。到1951年6月对于三七五减租成果用法律形式加以巩固。三七五减租取得了极大成功，有效提高了佃农的收入与生活水平，为国民党政府进一步土地改革奠定了基础。
很明显，三七五减租是通过政府强权干预农地租赁市场，从干预形式看，主要是通过规定租赁价格上限实现，同时将租赁过程中以及其间可能的不确定性加以规定；主旨是保障佃农的权益，而又不改变土地私有的制度变迁。从产权看，三七五减租运动不仅将农地的所有权与使用权加以分离，更重要的是改变了农地所有权人的受益权，从而改变了佃农和地主的市场地位。同时，鉴于从法律上延长了租佃期限，佃农由短期耕种、过度使用农地，向长期耕种，注重保养土地和水利建设等。
2．公地放领
在三七五减租基本完成后，“和平土改”遂进入第二阶段——公地放领。所谓公地放领，即政府将其“国有”、“省有”耕地直接划分给佃农耕种，变佃农为自耕农。公地放领，首先满足承租公地的现耕农，然后依次为雇农、承租耕地不足的佃农、耕地不足的半自耕农、需要土地耕作的原土地关系人、转业为农民的人等等。与三七五减租不改变土地所有权，只改变使用权和受益权不同，公地放领是通过改变土地所有权实现的。虽然这种所有权转移是有偿的，但土地转让价格无论是从当时还是现在看都是非常优惠的，且偿还方式也是非常宽松的。按照规定，土地转让价格为耕地主要产物全年收获总量的2.5倍，为了避免货币价格波动的影响，以实物进行计算。鉴于受地农民收入状况，全部地价可由农户在十年内偿付王成，且不负担利息。农民实际每年只须支付全部收成的四分之一即可。而根据公地放租规定，公地地租即为土地全年收获总量的25%。因此，只要受地农民按规定交纳地租，连续十年就可以获得承租土地的所有权。所以，虽然是有偿转让，但并不需要承租人支付额外的负担，而只要连续租种就可以满足获取土地所有权。这无疑相当于将土地无偿送给连续租种10年的租户。到1952年公地放领基本结束，一定范围内实现了“耕者有其田”，为进一步限制地主耕地规模，实现全岛范围的“耕者有其田”奠定了基础。
3．耕者有其田
“耕者有其田”政策是孙中山先生三民主义中民生主义平均地权思想的具体化。通过三七五减租佃农生活状况得到很大改善，而公地放领部分实现了“耕者有其田”，为了进一步全面实现“耕者有其田”就必须对地主所有的土地进行重新分配。为此，1953年通过实施《实施耕者有其田条例》限制地主土地。该条例将土地按质量进行划分为26个等级，并按等级限定地主保有土地数量的上限，超出部分由政府按照公地放领的价格进行收购。同样，政府也分10年向地主支付全部土地补偿款。土地补偿款也分为两部分，其中70%以台湾土地银行发放的土地债券按年利4%，分10年20期偿还本息；其余30%则直接配发官办企业股票。到1953年末，通过征收地主土地配发给佃农的方式而基本完成了“耕者有其田”为目标的土地改革。在这一过程中，台湾当局征购地主土地占全部出租耕地的56%，涉及59.3%的地主，而有64%的佃农通过承领土地转变为自耕农。另外，对于地主保留的土地也有较为严格的规定，其中用于出租的土地除了地租不能超过全部收成的37.5%以外，地主还要承担土地税等负担，不仅如此，持续租种8年及以上的佃农还可以申请由政府“代为照价收买”。而实际上，大多数佃农耕种已经满足条件，随时可以申购。因此，对于不用于自耕的地主而言将不得不面临将土地继续出让的局面。这样就可以将地主的土地进一步“分给”佃农，同时鼓励地主自耕。
从三七五减租开始，到“耕者有其田”止，台湾通过“和平”方式在短时间内用最小的代价完成了土地改革。土改后，大量佃农转变为自耕农，成为台湾农村中农户的主体。这一转变改善了农户的生活状况，激发了农业生产积极性，使农户更愿意对自有土地增加投入来改良土壤，参与农业科技推广等活动，从而促进了台湾农业的发展。在收购地主土地的过程中，通过采取实物地价、分期返还的形式，避免了政府过度发行货币而引发通货膨胀的可能，稳定了经济环境。而将部分地价直接以官营企业股票的形式进行补偿，又促使地主出让土地获得的资金向工商业流动，从而促进了工商业的发展。
二、土地重划
显然，土地改革后的台湾农业也进入小农经济精耕细作时代。这种小农经济在土改后对台湾农业发展发挥了重要作用，然而，随着经济社会转型升级，农业在国民经济生活中逐渐让位于工商业，小农经济对于农业与整体经济的制约作用逐渐显现。
首先，产业升级的要求。随着社会发展父辈所有的土地不断在下一代之间分割而呈现出越来越小的趋势，这种小块儿土地不利于大规模经营与种植。同时，相对于工商业的发展，农业收益越来越低，从事农业的劳动力越来越少，特别是年轻一代大多愿意在城市就业而不愿意回乡从事农业生产。为此，必须改变农地零散的现实以扩大规模，提高农业生产的收益率，促进农业进一步发展。其次，城市扩张的要求。随着经济发展，原有城市范围已经不能容纳城市发展的要求，需要向乡村扩张。而城市化是一个复杂的过程，农村土地收益分配以及公共设施建设都需要对土地进行规划、分割、建设。再次，旧城改造的需要。经济社会发展的一个必然趋势是原有城市内的公共基础设施跟不上发展的需要。如道路、桥梁等交通设施跟不上汽车发展的需要，学校、医院、公园等跟不上人口发展与人们对生活质量提升的要求。为此，必须对原城市内部进行改善、整治。等等这些，都提出了对原土地制度进行变革的要求，即对原有土地制度重新调整，也就是当前台湾实施的土地重划。当前台湾土地主要划分为都市用地和非都市发展用地，其中非都市发展用地主要指农村土地重划，包括农地重划和农村社区土地重划；而都市发展用地又根据主体与方式的不同划分为区段征收与市地重划两种。
1．农地重划与农村社区土地重划
根据生产、生活的不同，农地重划分为农用耕地重新调整和农村社区土地重划。通常所说的农地重划是指农村耕种土地的调整，即将一定区域内不合经济利用的农地加以重新规划整理，建立标准丘块，并配置农水路，使每一丘块能直接临路、直接灌溉及直接排水，以改善农业生产环境，扩大农场规模，增进农地利用，并配合农业机械化作业，提高经营效率，促进农业建设发展，增加农民收入。在重划内容主要包括：第一，土地形状与产权关系变更。农地重划主要是针对农地分散、杂乱不利于机械化、规模化与现代化经营需要的现实开展的。而1950年代土地改革后，农村土地为农户私有，而农地重划必然会改变原有土地的形状、面积、位置等，因此，随着农地重划首先改变的是农户土地的产权。重划中首先确定标准丘块，并按此进行划分，使重划后的土地规整便于田间农事管理及实施机械化操作。第二，田间交通与灌溉系统建设。由于农地块小、分散、收益低，而田间交通与灌溉系统等建设又需要相当多的投入，且具有公共产品的性质，因此，农户不愿意业务能力依靠自身建设完成。这就构成了农地重划的第二项内容——主要由地方行政管理部门（农业局和地政局）共同完成田间灌溉和交通系统。农地重划后，农田水路设施得以改善，建成完善的农水路系统，使每块农地都能直灌直排；另外，铺设田间道路，使每块农地都直接与道路相通，方便运输与机械耕作。第三，水利交通设施建设。除了田间小水利交通系统建设外，农地重划过程中还进行了整体水利与交通建设，包括整治区域性河川排水，修筑堤防，改善农村交通道路等。
农村社区土地重划是旨在缩小城乡差距，改善农村生活环境，使城乡公共服务均等化而进行的社区美化、绿化、道路拓宽、排水设施改善与兴建活动中心等活动。在重划过程中，首先要对社区重划进行整体规划，使社区生活生产功能与文化传统以及区域发展相一致，使农村社区重划与区域规划、县市发展计划以及地方特色等相一致。其次，要改善农村生活环境，拆旧盖新以改善居住条件，修建公共设施以丰富农村生活，完善教育、医疗卫生服务机构以提高农村生活质量。需要指出的是，农村社区重划所需经费绝大部分是由政府支付的。据介绍，即使是偏远农村，只要有10名学生，政府便出资兴建学校以满足就学需要。最后，重新登记土地权属。与农地重划相似，随着土地重划，同样要进行土地产权变更。重划后，使农村土地权属更加清晰，使地界不清的问题得以解决。
农地重划始于1959年八七水灾后，大量农田、农舍被毁坏，原有地界地籍不复存在，而只能依赖政府进行重建，这就形成了早期农地重划与农村社区重划的基础。之后，农地重划逐渐展开，相关制度不断完善。通过农地重划，完成了农业生产的机械化、现代化，提高了农业生产效率。通过农村社区土地重划，农村生活条件得以改善，公共产品城乡均等化水平大幅度提升，农村社区土地价格大幅提高。
选择重划区
征询民意
公告
勘测
规划
施工
分配
公听会
分配结果公告
交接清偿
产权清理、登记
农地重划流程图
2．市地重划与区段征收
随着经济社会发展，城市一方面需要在空间上扩张以扩大城市规模，另一方面又需要进行旧城更新以增加公共设施供给。无论是都市更新，还是城市扩张，都变更原有都市土地关系，而根据实施主体不同可以分为土地所有权人为主的市地重划和以政府为主的区段征收。
（1）市地重划。市地重划是依照都市计划规划内容，由地主（土地所有权人）联合筹建重划会在不变更所有权的原则下，聘请相关机构自主规划整理并向土地管理部门报备的都市地区内的自有畸零不整，不适合经济使用的土地，兴建各项公共设施，使重划后的土地成为形状方整，且直接面临路街并立即可供建筑使用土地后，再重新分配给原土地所有权人的活动。在重划过程中，主要的利益相关者主要有三个方面，他们分工协作、相互配合完成重划并共享重划后的利益。一是土地所有权人，即地主。他们在重划过程中主要是组建重划会负责聘请相关专业机构对重划区进行规划整理，并向政府相关部门报备，通过重划虽然要划出部分土地用于公共设施建设，但由于地价上涨足以抵偿公共设施用地。二是，开发商。在重划过程中开发商根据规划对重划区土地进行开发、建设，获得抵费地（用以抵偿工程款项的土地）。三是，政府。在重划过程中对重划区规划进行审批，在重划后获得建设运行良好的公共设施，并能够获得抵费地出售款抵偿后剩余部分的一半充实平均地权基金。
显然，与农地重划由政府主导不同，市地重划是完全自偿性土地开发。市地重划之所以能够进行主要得益于重划后土地价格的大幅度上升，增加所有权人的财富，这是土地所有权人愿意参与市地重划的最主要动机。一般来讲，土地所有权人可以获得重划地的55%，而45%则用于公共设施建设以及抵费地。虽然，重划后土地规模会下降，但相对于地价上涨带来的收益来讲，土地所有权人的财富依然有较大幅度增加。此外，通过兴建公共设施，重划区的生活环境进一步改善，生活质量有较大提升。而且，重划后土地更加规整，便于进一步开发利用。更为重要的是，重划后土地产权重新划定，界线清晰、归属明确，减少了原有的纠纷。其次，对于政府而言，市地重划不仅可以通过扩大税基，增加土地税来充裕地方财政。而且，不用支付任何代价就可以获得公共设施用地和公共设施，并完成都市计划，使城市获得整体协调发展，或实现都市更新。而对于开发商而言，虽然要垫支相关费用，但可以获得抵费地的所有权，随着经济发展低价进一步上升，抵费地的价值往往会超出开发费用，因此也是有巨大利益的。因此，可以说市地重划是当前台湾城市土地开发与规划管理最主要的途径之一。
（2）区段征收。与市地重划不同，区段征收作为城市土地开发的另一重要途径，是政府按照都市发展规划，依法征收一定区域内的土地全部征收，并重新加以整理规划，除兴建公共设施，剩余土地根据都市规划用于出售、出租以进行进一步商业或住宅开发。显然，与实地重划不改变土地所有权不同，区段征收土地所有权在原土地所有权人与政府之间发生了变更，然后再由政府主导开发。在区段征收过程中，政府征收原土地所有权人土地需要支付补偿款项，此外，政府还需要支付开发费用。这些费用的来源与市地重划相似，也基本上来源于处理部分征收土地获得。说到底，区段征收就是政府公权力对地主所有权的一种侵占方式，只不过随着发展这种侵占的程度逐渐弱化。区段征收的早期，对于土地所有权人的补偿以现金为主，而后来随着地价逐渐上升，补偿方式逐渐转变为抵价地，即原土地所有权人领回抵价地。在涨价归公的原则下，土地所有权人的补偿款地价并不是开发后的价格，因此，以抵价地的形式获取的不仅是补偿价款，而且获取了涨价后的收益。对于政府而言，以抵价地作为补偿形式的好处可以减轻政府的经费负担，同时，还有效避免了私人拿地哄抬地价，进行地产投机的可能。一般来讲，用于抵补补偿款的土地为征收土地的40-50%。显然，区段征收原土地所有权人所获得的抵价地少于市地重划，因此，在当前台湾地区城市最主要的土地开发方式是市地重划而不是区段征收。
三、小结
由上可见，台湾地区从“和平土改”到“土地重划”的过程的转变是政府主导向市场主导转换的过程。而之所以会发生这种转变，是随着地产由农业生产、居住向非农业生产与财富功能转换的结果。
早期政府之所以能够推动“和平土改”，是因为政府掌控者大量资源，一方面，二战后国民党政府接收了日本占领时期的大量土地，约占整个台湾耕地的近45%；另一方面，接收了日本占领时期的水泥、造纸、农林、工矿等工商企业，形成公营企业。这两方面资源为政府推行“公地放领”和“地主限田”等奠定了基础。其中，公地放领能够成功直接源于大量公有土地，而“耕者有其田”的成功则与工商企业股票与土地置换密不可分。因此，1950年代的“和平土改”虽然是资源再分配过程，但其实质是分配政府资源的过程，并未从根本上损害地主利益，特别是大地主利益。如台湾原来的四大封建地主——辜振甫、林伯寿、林犹龙和陈启清，他们从水泥、造纸、农林、工矿四大公司中，获取大量的股票，有大地主转变为新的工商巨头。由此可见，所谓的“和平土改”其政治宣传作用（相对于中国大陆以武力镇压地主的方式进行土地改革）远大于经济作用。
随着政府可控资源越来越小，政府在土地制度中的主导角色也逐渐转到民间（地主）。政府的作用仅局限于依然缺乏经济价值的农地重划，而对于升值潜力巨大的都市土地无论采取的是市地重划还是区段征收的方式，政府在其间发挥的作用越来越小，更多的是由地主自行规划、开发，政府只负责审批、接收公共设施及其用地。其结果是，只要区块内有土地所有权人不同意重划或更新，政府便难以根据城市发展需要进行土地开发与再开发。为此，我们看到台北市建筑相对老旧，街道以及交通狭窄、拥挤，而政府根本无能力（权力）进行更新以增加公共设施，改善居住环境、美化城市。相反，在发展中的台中市，我们看到则是欣欣向荣的建设场面。究其原因就是政府依然掌握有相当数量的土地资源，而且作为新发展的城市，其土地处于升值过程中，大家都有改善居住环境、增加财富的动机。
基于此，我们得到的启示是，要保证经济社会快速发展同时保护与土地相关权利主体的利益，就必须将土地这种具有明显稀缺性的重要资源的权力做出划分。一方面，要保证政府具有土地发展权力，另一方面又要有效避免政府侵蚀土地权利主体的权益。即，既不能将土地完全收归国有而不顾原权利主体的利益，也不能将土地完全私有而阻碍了经济社会发展进程。可以考虑的是拆分土地产权，赋予政府土地发展的权力，而原土地权利主体则可以享受土地收益的权利。
