二、适度规模政府与人民政府模式
从我国现有的社会经济、政治和文化资源来看，公共行政体制建设或社会主义公共行政模式的建立，必须立足于社会主义的“人民政府模式”，把实现社会主义的政治和道德理念、发展有中国特色的社会主义市场经济制度和政治民主制度作为人民政府行政发展的基本目标。人民政府模式形成的基本前提是既必须与中国社会目前的政治、经济和文化现状及未来发展要求相适应，又必须能够应对现在和未来世界一体化过程中政府所面临的技术变化、经济全球化和政府之间竞争的严峻挑战。
人民政府模式的基本内涵是在理念层面实现在共产党领导下人民民主的社会主义政治目标，在政治制度层面坚持社会主义民主集中制的政治原则，在具体的政府行政管理层面落实或建立在社会主义公共机构或半公共机构的人民参与管理和决策机制，落实或建立人民直接参与的对社会主义公共权力的监督和制约机制，落实和建立社会主义公共机构的效率评价和责任创新机制，落实和建立严格的、统一的、规范的和科学的对公共机构人员的任用、晋升、工资福利待遇、绩效评估和辞退等的民主评议机制，建立和规范各公共机构之间的权利义务及互动机制等，总之社会主义的一切公共机构都是通过人民直接或间接的管理和监督，实现为人民服务的总目标。
社会主义社会优于资本主义社会的地方在于社会主义是人类历史上第一个人民直接或间接管理和监督公共机构的社会，社会主义社会发展的巨大潜力蕴藏于以共同利益为基础的广大人民群众的政治参与和经济建设热情，我国的政治和行政体制改革，决不是要照搬以新自由主义经济理论为背景的、风靡西方资本主义社会的新公共管理主义的理论和模式，而是要在学习和借鉴别国公共机构管理经验的基础上，坚定地走社会主义社会公共机构的组织创新、制度创新、管理创新和责任制创新之路，在组织结构、制度安排、运行机制和权利分配上，真正把人民群众直接和间接参与公共机构的管理和监督落到实处。只有这样，才能有效防止公共部门、公共事业和国有企业等公共机构在人事、财务、物品和决策上由一个人或几个人说了算的、与社会主义管理民主理念不相符合的状况，才能有效杜绝公共权力个人化、私有化的现象，也才能有效减少公共机构的低效率、无效率、甚至负效率现象。实现公共机构的民主化管理和监督，是社会主义社会稳定和发展、激发人民群众的政治和生产建设热情、密切党群和干群关系、从制度结构上净化社会道德氛围和遏制腐败的必由之路。
如上所述，中国社会主义公共行政体制改革和发展的基本方向是建立“人民政府模式”。与新公共管理理论的“企业家政府模式”或“小政府、大社会”模式不同，人民政府模式强调“规模适度化政府模式”。规模适度化政府是指社会主义公共机构，特别是政府机构必须在体制结构、制度安排和人员数量及质量上保持适度规模，以满足和保证社会主义社会初级阶段对法律法规、公共物品和公共服务的需求。强调公共机构或政府规模适度化，是现阶段中国社会现实发展的要求。中国是一个在社会性质、文化传统、人口规模及素质、政府管理幅度和地区之间贫富差距、经济发展水平、社会发展目标和社会发展过程中所面临的问题等都与西方发达国家和世界上其他发展中国家不同的社会。中国社会主义社会经过
60多年的发展、特别是经过改革开放30多年的发展，已经为社会经济、科学技术、文化教育、人口素质和国防建设等方面的全面提升奠定了坚实的基础。而要实现在较短的时间内在经济上赶超世界上经济发达国家，并全面建成一个人民共同富裕、社会稳定祥和、人际关系和谐、科学技术发达、文教事业昌盛和政治民主的社会，规模适度政府是必要的前提条件，是由中国社会现实的特殊性所决定的。
首先，中国是世界上人口最多的国家。庞大的人口基数要求政府为了保持社会的稳定和发展，较为合理的管理和分配公共财产和物品，需要有适度规模。据最近全国人口普查结果显示，中国大陆人口总数已接近14亿，除印度约12亿人口与中国相差不太远外，世界上没有任何一个国家仅从人口规模上讲可以与中国相比。当然无论是印度的政治民主制度、还是它的自由市场制度，值得我们学习的地方实在不多。据各种资料和统计数字显示，60多年前，在起跑线上，印度的整体经济发展水平要比中国强，但 60年后的今天，走社会主义道路的中国无论是在经济方面，还是在社会的整体发展水平方面，都要高于印度。特别是人文指标，如人口平均寿命、消灭贫困、整体人口素质、人口文盲率、贫富差距等，中国的发展水平都明显高于印度。这一结果至少可以证明，以公有制为主导的强调人民共同富裕的社会主义制度是适合中国这样一个有悠久文化历史传统、依靠整体主义道德信仰维系社会运转的人口大国的。因此，中国未来发展的总方向、中国社会主义改革的整体目标是坚持和完善以公有制为主导的、具有科学规范的交易体系和竞争体系的社会主义市场经济体制和政治民主体制，使交易主体，包括参加交易的国有企业和所有非国有企业、单位和个人有一个良好的市场竞争环境。我们所说的建立具有中国特色的社会主义市场经济体制，其最基本的涵义应该是建立以公有制为主体的、多种经济成分并存的、具有科学规范的交易和竞争体系的市场经济制度，建立完善的市场交易体系是社会主义经济体制改革的核心。奇怪的是在中国国有企业改革过程中，许多经济学家强调产权制度改革，说白了就是主张国有企业实行私有化改革，似乎归于国家名头下的国有企业的财产权是不明晰的，只有归于一个人、少数人或内部人持股即实际上的私有化才是产权明晰的，并进而想当然的认为私有财产总比公有财产更为有效率，很少有人把国有企业的责任制创新作为国有企业改革的基本立足点。当20 世纪 90年代西方管理学人力资源学派和组织文化学派在企业管理上强调组织创新、价值追求、小组协商和团队精神的时候，我们不应该忘记这些现代企业的管理要点正是社会主义企业管理的最基本经验，这些经验在我国社会主义国有企业的发展和壮大的过程中，曾发挥了重大作用。由于企业的国有性质和社会主义企业民主管理的要求，社会主义企业中的个人在价值追求上的一致性，使社会主义企业在生产过程中表现出较强的团队精神和较高的生产效率，这一点是任何私有制企业所无法相比的。可以说，要完全发挥和实现人力资源管理理论在实际管理过程中的潜力，社会主义国有企业有其根本的优势。当我们的国有企业能按照民主管理原则来管理的时候，就发展壮大，当我们背离这一原则的时候，企业生产经营就陷入困境。早在上世纪80年代末，国际经济增长中心就组织了13位研究转型中和发展中国家发展问题的政治经济学家，写了《制度分析与发展的反思———问题与抉择》一书，在这本书中，有些作者就明确强调：
“经济制度的相对效益取决于它们所处的经济和政治环境”，“大家都设想私有财产和自由市场一定比公有组织或国家实行中央控制更为有效。我们则采取了更基本的立场，认为在某些环境中，公有组织也许比市场组织更有效率”。“我们不要问，什么时候市场制度———总被说成是积极的———的净利益证明改变制度体制的过渡成本是合理的，而是要问，有关什么赋予了市场制度以正的净利益，在逻辑上讲什么是优先的问题。财产权学派先验地判断经济活动的非市场组织是无效率的，这背离了比较制度分析的主要原则，即，各种可供选择的制度的相对效益取决于它们所在的环境。”[3]到目前为止，西方主流经济学派，包括“新制度经济学”、“新经济史”和“新古典政治经济学”学派等，都不再把政府制度分析视为市场的外在因素，认为政府制度和经济政策均是市场的内在因素，并强调二者的演变过程是高度相关的。发展经济学家大多强调“市场安排取决于政府安排，而与后者有关的是产权、协议关系等非市场性的东西;
更确切地说，在人们看来，它们代表了确定人际关系的方式，从而产生了公认的交换体系。市场体系并不是存在于人类社会其它体系以外的绝无仅有的社会秩序;
它取决于社会基础，而后者又取决于非市场性的决策机制。”“除了考虑到政府和市场以外，我们必须更多地考虑建立基本的体制结构，这种结构应使人民找到建设性地建立相互关系并在他们的日常生活中解决问题的各种方法，但这种结构还延伸到更大的社会团体和有关的结构。”[4]中国作为一个拥有近14 亿人口的社会主义发展中国家，要从长远的和战略的高度保持经济的持续发展，有两个重要的前提条件，一是保持社会稳定;
二是在市场结构和政府结构中引入宪法秩序，而后者又是前者的前提。“一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识———一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大降低创新的成本或风险。”[5]中华人民共和国宪法的社会主义性质，决定了中国无论是经济体制改革，还是政治体制改革，都必须沿着社会主义方向前进，走全体人民共同富裕的道路。在这一过程中，一个有近14亿人口、其中农村人口占6亿多，城乡之间、区域之间贫富差距较大的转型中国家，客观上要求政府在公共政策、公共物品和公共服务的提供上要保持适度规模，以保证政府对于社会经济、政治和文化的变化方向有适度控制的能力。而要达到这一点，政府除了要有适度规模的财政税收以外———公共财政是政府工作的发动机，还必须依据市场经济的规律，保持适度的国有经济，特别是保持对国家的发展前途具有决定性影响的战略产业部门，以丰富廉价的高素质人才为依托，分兵把守，追踪和占领当代世界各高新科学技术产业的前沿阵地，使我国能在较短的时间内，赶上和达到世界先进水平。如果中国在重要的战略产业部门不能尽快地在世界占有一席之地，那么，中国就有可能在未来的发展中永远沦为二流国家。中国目前的人力和财力已经具备了在新世纪大规模、高速度技术扩张的能力，国有企事业单位等公共机构是最基本的力量，中国目前的私营经济，还没有能力在投资较大的高新技术领域和战略产业部门参与国际竞争，如航空航天领域的卫星和大型飞机制造等。而要在高新技术上取得突破，以政府组织为主体的公共机构应是主导力量，因此，国有经济改革的重点应是在民主管理和责任制创新上做文章，以挖掘国有经济的发展潜力，发挥国有经济的优越性，不应在改革过程中从一个极端走到另一个极端。
其次，与第一个问题相关联，中国除了人口基数庞大以外，还分别是世界上农村人口和城市人口最多的国家。据最新的全国人口普查结果显示，中国大陆城市人口已经超过总人口的50%以上。除此之外，随着市场化进程的加快，城市部分人口的贫困化趋势也显露出来。农村和城市的弱势群体日益从经济发展的过程中被边缘化和半边缘化，分享全社会经济发展成果的能力愈来愈弱，为了改变这种趋势，政府除了加大宏观调控、政策倾斜力度以外，还必须加大对农村地区的公共物品和公共服务投入的力度。这种投入主要包括以下几点。首先，最重要的是人力资本的投入。几千年以来，中国农村一直是通过家族或乡绅进行管理的，解放以后，我国虽然广泛地建立了村级基层政权，但村级政权的管理始终是由村民自治来实现的，国家直接的公共财政支持和公务人员的直接管理及服务非常少，致使中国到目前为止大多数农村的管理工作是由低知识、以及由此而导致的低能力的人员来管理，制约了中国农村的社会经济和文化水平的提高，因此，鼓励和培养大量的经过高等和中等教育的人才到农村担任主要领导职务，并使农村的主要管理者公务员化，把村民民主自治和政府对农村的智力支持有机的结合起来，把农村的管理和建设真正纳入规范的政府管理轨道，是中国农村未来发展的必由之路。其次，国家财政应该在整体上加大对农村地区的公共产品和公共服务投放的力度，特别是水、电、路、信息网络等基础设施和基础教育的建设，加大国家对农村地区城市化建设的支持力度和教育基础设施建设的支持力度，重视发展农村地区的第三产业和农村地区剩余劳动力的就地转移，促使中小城市的布局、结构和功能更加合理，辐射和吸纳能力更强。最后是技术投入。主要是公共服务的投入，包括科学技术服务、信息服务、管理服务、农村建设的规划和设计服务、成人教育服务等，利用农村地区人力资源丰富的特点，低财政资本投入和高人力资本投入相结合，大力开发和整治国土资源，改善生态环境。总之，中国农村地区的发展现状要求中国政府加大对农村地区的人力物力投入，而要实现这一点，必须保持适度规模政府，坚持社会主义的国家目标。
中国的传统文化、国土面积和地区之间的贫富差距，国家的社会主义性质等，要求中国政府在国家发展过程中承担更大的责任。受几千年儒家传统文化和官僚体制的影响，中国人的心理结构中已经形成了“亲和政府”的文化基因，对政府的期望和依赖感很强，与基督教文化圈强调人的个体实现不同，儒教文化强调整体实现，个人与个人、地区与地区之间贫富差距过大容易导致社会动荡。因此，中国政府在宏观和微观管理上有许多工作要做。另外，与传统相联系，中国是一个多民族单一制国家，与美国在立国之初就实行联邦分权制追求小政府、大社会不同，中国政府必须保持适度规模才能保证国家日常管理工作的正常进行。中国是一个“发展型”的社会主义国家，社会主义的国家性质决定了中国的发展道路与现代西方国家的自由放任政策相比，带有较高程度的集权性质。政府的功能除了在经济上实行宏观调控、保证社会公平和福利、促进社会整和以外，一个最重要的功能是保持发展过程中的较高程度的政治稳定、增强社会的内聚力、推进精神文明的健康发展，以利于在经济发展过程中的高度的社会动员。重新认识国家和政府的重要性，认识稳定和发展的高度相关性，是中国社会主义初级阶段社会发展的一个重要特征，在这样一个攸关民族命运的战略性问题上，我们决不能按新自由主义的药方照单吃药。亨廷顿认为：
“最严重的不稳定状态是与中等发展水平相关联的。不稳定的各种原因同样出现在经济增长过程中。”[6]中国人均国民生产总值在2000年已经超过800美元，步入中等发展水平阶段，2012 年人均国民生产总值已超过5 000美元，在未来10 到20年期间，将是发展中矛盾和问题较为集中出现的区间，为了应对和解决这些矛盾和问题，中国政府责任重大。因此，保持一个责任、高效和适度规模政府是中国可持续发展的基本保证。
总之，由于上述原因，决定了中国公共行政体系的建立，必须基于“人民政府模式”，这是由中国社会的特殊性质所决定的，是中国作为社会主义国家的基本的政府发展目标。而要实现这一政府发展目标，政府必须在规模上是适度的，必须有能力实现和完成社会政治、经济和文化发展目标。人民政府模式的基本特点是依据中华人民共和国宪法，逐步在全社会的公共机构实现民主选举、民主管理和民主监督。使权力的运作直接在人民的监督下进行，充分体现社会主义民主较之于资本主义民主的优越性。各类公共机构，包括国有企业、公共教育机构、公共医疗机构和公共科研机构等，其主要管理者的产生都必须经由相关的人民代表会议，如职工代表大会、教授委员会等常设和非常设委员会选举产生，管理者实行任期制，打破管理者的终身制。比如，在公立大学实行教授委员会制度，公立大学的校长必须得到大多数教授的认可，每个教授都有选举和被选举权，教授委员会监督校长的日常工作，有关学校的重大发展事项必须经由教授委员会的多数同意，校长实行任期制等，当然，公共机构的社会主义民主化改革是一个重大而严肃的课题，必须加紧相关的社会科学研究，这里只是举例而已。只有在社会主义的公共机构实行民主化选举、管理和监督，才能有效的遏制公共机构的管理者的腐败现象，提高管理效率、增强服务意识和责任意识，真正使贤者能者在位。另外，为了打破官本位现象，必须加大公务员制度的改革力度，逐步使财政支薪人员全部公务员化，根据一个人的工作年限、学历、能力和工作性质等因素，扩大公务员的职级，制定科学的量化标准，使为国家和人民服务的公共机构人员真正处于党、政府和人民的监督和管理之下，在这一点上，我国香港的公务员制度可以参考和借鉴。
在新的发展阶段，在信息化和全球化这一大背景下，政府效率将成为国与国之间竞争的一个基本因素，政府的有效性将对我国社会的全面发展产生深远的影响。因此，我国社会主义公共机构的民主化制度建设将是关系到党、国家、民族和社会主义未来命运的生死攸关的大事，将决定“中国梦”能否实现，在这一点上，我们必须有清醒的认识。
参考文献：
[1] [奥]凯尔森. 法与国家的一般理论[M]. 沈宗灵，译. 北京：中国大百科全书出版社，1996： 3.
[2] 马克思恩格斯选集： 第一卷[M]. 北京： 人民出版社，2012： 10.
[3][4][5] [美] V·奥斯特罗姆，等. 制度分析与发展的反思———问题与抉择[M]. 王诚，等译. 北京： 商务印书馆，1992： 236 -238，297 - 307，12 - 13.
[6] [美]塞缪尔·亨廷顿. 发展的目标[A]. 罗荣渠，编. 现代化： 理论与历史经验的再探讨[M]. 北京： 北京大学出版社，1993： 345.
