【摘要】现代行政法的变迁与行政模式之间的关系十分密切。从1949年至今，我国的行政模式发展大致可以分为专断—压制型(1949-1979)、压制—缓和型(1979-1990)和缓和—参与型(1990-)三个阶段。在专断—压制型下，具有控权功能的现代行政法没有生存空间;在压制—缓和型下，具有治理工具特征的“行政管理法”逐渐形成;在缓和—参与型下，“缓和”减少了个人与国家之间的对抗，个人自由空间不断拓展;“参与”开放了行政过程，通过个人的参与提升了行政的合法性、合目的性。原有的“行政管理之法”逐渐嬗变为“管理行政之法”，亦即在确保行政权有效率行使的同时，又对其实施必要之控制的现代行政法。
【关键词】行政模式;行政管理法;公众参与;个人自由
一、问题与方法
自公元前221年秦至1912年中华民国前二千余年的帝制时代中，历朝历代所延续的“秦政制”基本没有实质性的变异。所谓“百代犹行秦政法”，大致是符合历史事实的。1912年之后的30余年是帝制开始向共和转型的时代，由于当时国家在客观上没有一个稳定、平和的社会环境，这个转型有成就但并不成功。所谓成就主要是指民主、共和观念的启蒙任务大体完成，国家权力分立架构也基本定型;所谓不成功是指国家权力的专制性格并没有根本改变。1949年至今的60余年，大致是前30余年实行“社会主义计划经济”体制和后30余年经济体制转向“社会主义市场经济”。但迄今为止，由于政治体制改革没有充分开启，“补钉式”的政治体制修补使得经济体制蜕变为“权贵资本主义”与“贱民资本主义”[1]混合的经济模式。
新中国建立以来的60余年中，1979年是国家行政模式大转型的一个重要时点。尽管这次大转型是平和的，但前后国家行政模式的变化却相当明显。1979年之后随着国家法制建设工程启动而复兴的中国行政法(即相对于1949年前民国时期的行政法)，与国家行政模式转型之间究竟存在什么样的关联，或者在这个过程中两者之间的因果关系等问题，行政法学界一直鲜有人问津。在1949年后的30余年中，“经济计划”与“阶级斗争”构成了国家行政的两大任务。除了“文革”10年外，行政并非完全奉行“法律虚无主义”，但法律是被当作镇压被统治阶级的工具来使用的。以这样的政治势态所形成的高压式“阶级统治”中，作为控制行政权的现代行政法没有成立空间，甚至连行政法的概念可能也是不需要的。当时制定的《治安管理处罚条例》(1957)、《户口登记条例》(1958)等基本上不具有现代行政法之理念，更遑论所谓的“行政诉讼”、“正当法律程序”和“国家赔偿”等控制国家权力的具体法律制度。在“有国家无社会”的状况下，国家以经济计划和单位体制直接或者间接统治着每一个人。自1979年开始至今的经济体制转换过程中，以宣布剥削阶级作为一个阶级被消灭为标志，国家控制个人的手段从“统治”转换为“治理”。关于“治理”的含义，罗茨(R. Rhodes)认为，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或者以新的方法来统治社会”。[2]从那时开始，国家逐渐具备了“治理”的内涵，而与单纯的“统治”渐行渐远。
新的经济体制能否成功，行政模式的转换(实质性的政治体制改革)是极其关键的。为此，国家行政不断实施自我革新，且至今不息。[3]这种革新不仅仅是机构数量上的大幅缩减，更重要的是政府职能转变带来许多新理念，如依法行政、公开决策、正当程序、合法性审查、政府信息公开等等。行政体制改革和行政职能转变，必然导致国家行政模式的转型。例如，国家行政一旦接受依法行政的理念，那么原有的以上级政策为中心的行政模式必须转换到以法为中心的行政模式，或者说从面向权力的行政模式转换到面向权利的行政模式。虽然这种行政模式转换有快有慢，有时可能还会停滞甚至倒退。但是，国家行政模式的转换与现代行政法的建构已经成为无法改变的客观事实。
基于美国学者诺内特和塞尔兹尼克的“法律三类型论”的启发，[4]笔者将1949年之后中国行政模式划分为“专断—压制型”、“压制—缓和型”和“缓和—参与型”。藉此方法对60余年来有关行政及法的历史作简要整理，试图论证过去60年中先后出现的三种行政模式，进而归纳出每种行政模式的特征，然后重点讨论正在形成过程中的“缓和—参与型”行政模式与现代行政法之间的互动以及积极影响。最后可能给出的结论是：(1)在“专断—压制型”行政模式中，因个人的自由受到严重压制，导致以控制行政权为核心的现代行政法没有生存的空间与土壤;(2)在“压制—缓和型”行政模式中，由于个人自由获得一定的空间，由此产生了控制行政权的社会需求或者压力，镌着“行政管理法”印痕的现代行政法(学)渐渐生成。[5](3)在当下正在形成的“缓和—参与型”行政模式中，个人自由在国家收缩“领地”的过程中获得了进一步扩大的空间，成为限制行政权膨胀的社会力量。现代行政法吸收了大量大陆法系和英美法系行政法中的先进理念与制度，用以对其原有的“行政管理法”框架予以改造，使之更加具有现代行政法的性质与特征。[6]
二、行政模式的类型
(一)专断—压制型(1949-1979)
从1949年10月开始，因为政治斗争的需要，国家通过动员人民群众掀起一个又一个政治运动，到十年“文革”达到了顶峰。在这个过程中，一方面国家动用暴力机器压制个人自由，另一方面个人一次又一次地被国家动员起来，成为国家实现特定政治目标的力量和工具。这一时期的行政模式可以称之为“专断—压制型”。
1.专断—压制型的基本特征
专断—压制型是将个人自由挤压到极致的一种行政模式。它的基本特征是“恣意”，在行政法(如果这种行政模式下有行政法的话)上表现在以下几个方面：(1)对个人不利的决定不公示理由，具有神秘性。在官方发布的文书中，它通常使用的句式是“经研究决定……”。(2)行政权力行使的实体性规则十分简陋，程序性规则稀缺，对行政权力的控制是通过上下级之间的“命令—服从”关系完成的。(3)行政权力缺少明确的边界，具有不受限制的扩张性，即使纯粹的私人空间，行政权力也是可以随意进出的。在专断—压制型行政模式中，“权力主义要求下级遵守纪律，而且缺乏对民众的有效保障或民众表达其利益的机会;无序表现在地区和功能方面的指挥路线纷繁复杂地交织在一起。”[7]因此，对个人而言，权利与自由并不具有与生俱来的“天然”属性，而是国家恩赐的，因此国家是随时可以收回的。行政权力一旦受到来自个人的挑战，国家就会进一步强化对挑战势力的压制，而不是稀释挑战的力量或者“招安”挑战者，更不必说通过谈判协商实现一种互利共生。在这样的政治文化中，个人行使权利和享受自由是以国家“批准”为前提的，并由此框定了“先国家后个人”或者“有国家才有个人”的关系。基于国家的需要而限制、剥夺个人的权利和自由，在逻辑上也就顺理成章了。以户籍制度为例，国家通过法律将公民分为“城里人”和“乡下人”，并分别设置了两套不同的权利与义务体系。国家把“城里人”固定在一个单位之中，而把“乡下人”固定在一块土地之上。国家控制个人的基本方式是将其置于他无法摆脱的生存关系之中—单位或者土地，个人若离开单位或者土地，将不可能生存下去，以此实现控制个人的目的。由此可见，专断—压制型行政并非无视国家之外的其他利益诉求，只是将不同的利益依照某种标准作了不同的层级安置，从而形成一个不同利益之间优先保障的等级体系而已。
2.专断—压制型行政模式的“复兴”原因
如前所述，专断—压制型行政模式是相对于帝制时代行政模式的一种复兴。这种复兴的原因主要有：(1)源于1840年鸦片战争以来“富国强民”、“救亡图存”的外在压力。虽然这种压力因抗日战争胜利而减缓，但并没有从根本上消解。(2)源于1949年以来国际上“两个阵营冷战”与国内“两个阶级斗争”的双重压力。抗美援朝的胜利暂时解除了美国的威胁，但“冷战”显示了西方国家的威胁仍然存在。所谓国内敌对势力的存在，也使得国家始终处于高度警惕状态。(3)源于计划经济体制下国家权力全面垄断社会资源的分配，从而形成了“不服从者不得食”的生存法则。
作为专断—压制型行政模式“复兴”的动力之源第一、第二两方面，因历史知识已经普及，而无需赘述，但作为动力之源的第三方面则需要多言几句。上个世纪50年代初，国家通过对社会的改造与公共服务的提供，“中共组织慢慢地渗透到社会中，树立行为的模范角色，规定思想活动，禁止个人的异已倾向。”[8]而80年代初期《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》实施则具有多重标志性意义，其一是“稳定”压倒了一切(包括个人的自由与权利)。在这样的背景下，行政权的范围因形势所需被无限放大，而个人的自由与权利则随时可能被国家收回。“压制最显著的形式就是为了确认支配权、镇压离经叛道或平息抗议而无限制地使用强制。”[9]个人的自由与权利生存空间被挤压到了最低限度，某些特定时期几乎接近零。专断—压制型行政的绝对状态表现为，即使没有了“专断与压制”，国家也能维持专断—压制型行政所追求的治理状态，而另一个结果是个人丧失“独立性”。在这种行政模式下，个人就如同各就各位的乐队成员，必须在一根指挥棒下吹奏弹唱，不能各吹各的调，否则就会失去做乐队成员的资格。如果说这也是一种“政治参与”的话，那么它是“压力之下”的参与，是将个人作为工具和手段的参与。在这种行政模式中，个人被牢固地安顿在社会关系的某一个结点上，成为由国家掌控棋盘之中的一只卒子。个人不断地被国家动员起来，成为国家实现某一阶段政治目标的工具。而国家一旦实现了既定政治目标，个人便不再具有重要性从而失去政治参与的机会和能力，如1970年代“上山下乡”运动中的知识青年即是典型例证。
3.专断—压制型与治理
上个世纪50年代农业集体化后，农民个人只好依赖于集体经济组织，并从它那里获得基本生活资料。之后以“生产大队—生产小队—家庭一个人”为基本关系的人民公社制度，采用一种“叠床架屋”式的治理技术，使个人更加依赖于集体经济组织，并服从其支配。在城镇，居民同样也归属于某一个单位(如工厂、国家机关、学校等)，并从单位那里每月领取国家发给的工资及各种基本生活需要的票证(如粮票、布票等)。一个人没有单位意味着他领不到工资及票证，也就意味着基本生活需要得不到保障。上述情形说明：国家权力向社会全面渗透达到了空前绝后的程度，无论是农民还是城市居民，虽然个人在表面上十分“自由”，但个人必须承受来自国家正式制度的多重压力和束缚。虽然工人和农民在政治上被赋予主人地位，但他们实际上仅仅被国家作为政治运动中与敌对势力斗争的工具，他们受国家全面控制的状况没有改变。
在政治上，“阶级矛盾”是这一时期社会的主要矛盾，阶级压迫是专断—压制型行政模式的核心内容。在阶级斗争的年代里，个人被某种政治标准划分为敌、我两个阵营，但无论是敌我矛盾还是人民内部矛盾，国家采用的治理方式都是专断—压制，如有不同那也只是表现在专断—压制结果上的差异;而相同之处则是所有专断—压制不仅针对个人的行为，而且还直指个人的思想，即使是对行为的惩罚最终也是服务于对人的思想改造。在组织上，专断—压制型行政模式除了正式的国家行政体系外，更多是依赖人民公社、生产大队以及由国家行政体系衍生出来的各种组织，如妇联、共青团、民兵组织、居民委员会、中小学校、治保委员会等。在相当程度上，更多的是非国家组织系统履行着专断—压制型行政的任务。
由上述组织构成的一张专断—压制型行政模式的网格，使个人在网格式的治理之中失去了独立性。这种行政模式运作的基础是“阶级斗争”意识形态下对人的分类：好人和坏人。在思想观念上，在专断—压制型行政模式中，对人的灵魂深处“革命”是必须的，提高政治觉悟则是“革命”的目的。在这种行政模式中，虽然有一些国家制定的法，但行政并非全部会依法而行，它经常因服从处于制定法之上的最高政治意志而偏离甚至抛弃制定法。因此，判断一个人是否合适从事行政工作的首要标准不是法律知识多少，而是政治觉悟高低。另外，以解决政治问题而不是法律问题为目的的平反“冤假错案”，并没有给当时的社会民众增加多少法制观念，倒不如说是个人遇上了“感恩”国家的机会。
(二)压制—缓和型(1979-1990)
这一时期，为了适应推行农村家庭联产承包责任制与对外经济开放的需要，国家开始放松对个人的控制，逐渐放宽个人的活动空间，致使个人对单位(集体)的依赖性日益减弱。原有的专断—压制型行政模式在1980年前后开始转型，大约到1990年之间的10年中，一种仍然保留压制但有所缓和的压制—缓和型行政模式逐渐形成。
1.压制—缓和型的基本特征
压制—缓和型行政模式在继续保留国家对个人管制的同时，在不影响国家对社会秩序正常控制的前提下，逐渐放松对个人的控制力度。它的基本特征有：(1)压制仍然存在，但专断渐渐淡出。如果专断—压制型行政模式中的“压制”是为了巩固国家的统治，那么在压制—缓和型行政模式中的压制已经悄然地转变为国家为了主导社会有序转型而保留对个人的控制权。(2)国家承认个人自由和权利的主张，并开始为个人自由与权利的实现建构一系列的法律制度—1986年《治安管理处罚条例》修改后确立的治安行政诉讼制度是具有标杆意义的。但是，个人自由与权利的主张仍然不能超过国家的容忍限度，否则仍将受到国家的压制。(3)法律开始获得了国家重视，并试图通过法律而不是仅仅靠政策、指示来行使行政权力。自1985年国家开始的全民“普法运动”，试图将“法律交给人民”并“加强社会主义法制”，这也表明了国家治理方式的转向。压制—缓和型行政模式适应了国家转型发展的需要，减弱了转型过程中国家权力与个人自由之间的紧张关系。
在这种行政模式下，尽管个人仍然处于国家的压制下，但既然承认了个人的自由与权利，那么国家压制中的“专断”色彩开始淡化，并开始允许个人挑战国家行政权的合法性。1980年国家立法中有关行政复议、行政诉讼的规定[10]和1982年《民事诉讼法(试行)》第3条的规定，[11]可以一并看作是行政模式转型的起始性标志。个人借助于国家公布实施的法律、政策，利用正式的法律制度挑战国家行政权的合法性，是压制—缓和型行政的特征之一。例如，在依照中央文件抗议地方政府乱收费的事件中，异议者并不是反对国家收费，而是反对地方政府没有依照中央文件的规定来收费，至于中央文件本身的规定是否合法、合理，并不总是在他们的诉求范围之内。这种现象其实与历朝农民“不反皇帝，只反贪官”政治传统有暗合之处。他们并不想否定现有的法律、政策规定，只是要求地方政府依照法律、政策行事。因此，这类事件所反映出来的问题与其说是法律、政策危机，倒不如说是行政治理危机。所以，“公民服从法律的义务与保持官方对实在法不折不扣的忠诚正相对应。”[12]
压制—缓和型行政模式试图努力重建行政权的合法性，以缓解专断—压制型行政模式下行政权与个人自由之间的紧张关系。因为，高强度的压制使得行政时常以暴力面目出现，从而引发了社会对行政权合法性、正当性的怀疑。虽然这种怀疑不是以公然抵抗的方式出现，但是民众的沉默、不响应、不配合有时比公开对抗更难处置。当国家意识到行政机关手中的法律不能作为强制民众“作为”的工具时，深感统治资源匮乏的国家开始意识到只有通过行政模式的转换，才能继续有效治理社会。当然，在这个过程中，专断—压制型行政模式有时还会重现，如1983年开始的“严打”以及各种季节性的“整治”。“严打”等运动式执法说明国家并没有因为法制任务的改变而放弃它的压制功能，但这种试图毕其功于一役的治理手段，结果经常不是解决社会问题而是沉淀社会矛盾。
