2.压制—缓和型行政模式的形成原因
在保留压制的前提下适度缓和对个人的压制，使其在内部生成社会发展的力量，与改革开放的政策目标是一致的。压制—缓和型行政模式的形成原因大致有：(1)个人因经济上减少对单位、土地的依赖而逐渐成为独立的经济主体，使个人在国家面前不再那么恭顺了;个人离开了单位、土地，有时经济生活条件获得了很大的改变。对于不“听话”的个人，尽管国家可以采用专断—压制的方式使其就范，但由于可能招来更大规模的社会反弹，国家也随之改变了治理策略。[13](2)对外开放之后西方法治思想的影响加重，促使国家反思原有的专断—压制型行政模式的局限性、滞后性。1986年修改的《治安管理处罚条例》允许受处罚人向法院提起治安行政诉讼，可以看作是这种反思的结果之一。(3)国家逐渐意识到取得民众的支持是国家长治久安的重要保证，于是通过扩大个人自由的空间来换取民众的支持，由此在国家与个人之间达成了一种默契。比如允许农民自由流动进城打工，以换取农民支持国家的各种农村改革政策。当然，在这个时期行政模式中的“缓和”既是一个渐增过程，也是一个“缓和”与“反缓和”并存的过程。
在这个时期之初发生的如下几个事实，对于我们解释压制—缓和型行政模式有着重要意义：(1) 1978年2月北京大学、吉林大学及1979年9月华东政法学院(现改为华东政法大学)等政法院校开始恢复招生，为法制重建提供了急需的法律人材。1979年北京大学法律系龚祥瑞教授在“外国宪法”课程时开始讲授一部分外国行政法的内容。1980年，龚祥瑞在北京大学开设单独的“外国行政法”课程。[14]1982年6月北京政法学院国家法教研室杨达等学者编写了校内用书《行政法概要》，开设了行政法课程。这标志着有关行政管理的法律逐渐从行政学、管理学、政治学等学科中分离出来，成为一个独立的部门法—行政法，即“一切行政管理法规的总称”[15](2)1980年“两法”(即《刑法》和《刑事诉讼法》)实施之后公检法机关“依法办案”的实践，对行政也要依法观念的确立产生了深刻的影响。1981年1月27日《光明日报》发表的题目为“学会使用法律武器维护社会安定团结”的评论员文章指出，“过去长期以来我们比较习惯于用搞政治运动的办法对反党反社会主义的势力和各种刑事犯罪分子进行政治斗争。……我们应该并且可以学会采用法律武器(包括罚款、重税一类的经济武器)与反党反社会主义的势力和各种刑事犯罪分子作斗争”。虽然法律被当作一种与“反党反社会主义的势力和各种刑事犯罪分子”作斗争的武器，但我们已经意识到了应该放弃专断—压制的“政治运动”。(3) 1982年宪法公布之后在全国范围内开展的“宣传新宪法”运动中，“加强社会主义法制”作为一个政治口号被提了出来。虽然它是一个政治口号，但在当时特定的场景中它对于法制建设的积极影响是十分显著的。
改革开放之初，国家鼓励经济发展原本是为了扭转“正在走向崩溃的国民经济”，但这个政策产生了另外的一个效果：一部分人首现富裕起来。而逐渐脱贫致富的个人对自己日渐增多的财富是否安全开始担扰，害怕自己的财富有朝一日因国家政策的改变而丧失。而这种对财富安全的担忧则转化为一种政治上的诉求，即要求国家通过立法加以保护。[16]国家此时也弄清楚了“国富”与“民强”的关系，于是因势利导从政治上、经济上甚至道义上全方位支持个人通过合法手段致富，“万元户”成为当时一个十分光荣的称号，并承认利益多元化的诉求。这种对个人的经济、政治权益的肯定，确保国家获得了政治统治的合法性，而这种合法性支持也成为国家继续保持适度压制的正当理由。这种处理经济与政治的关系方式，构成了上个世纪80年代国家出台各种法律与政策的背景底色：承认个人合法致富和社会利益多元化的合法性，必然导致行政在压制中适度增加缓和的策略。
3.压制—缓和型与治理
在压制—缓和型行政模式中，原先以政策、运动为基本特征的政治统治逐渐让位于规则、程序为基本内容的法律治理。本质上，它可以被看作是国家政治统治技术的一种策略性转换。1985年开始的“全民普法”运动使法律在普通民众的心目中占据了重要位置，它为这种“策略性转换”提供了社会基础，或者说是国家作出了一种回应。[17]在专断—压制型行政模式中，“全民动员”作为一种贯彻政治任务、实现政治目标的常规手段被频频使用。自1980年公开审判林彪、江青反革命集团起，将政治问题“通过法律治理”作为政治统治的基本方式，在国家领导层内部逐渐形成了一些共识。总之，以暴力革命获得的统治合法性逐渐弱化的背景下，能否尽快完成政治统治合法性的转接，是事关执政者能否继续执政的重大问题。实际上，“依法执政”理念的提出，也基本契合了当时的政治背景与政治共识。
在压制—缓和型行政模式中，“依法行政”的理念也逐渐获得认同，这种认同最初可能源于平反那些在历次政治运动中制造的冤假错案的过程中。尽管平反冤假错案是由党委下发纠错的“红头文件”，并由党委审查并决定个案是否给予平反，有的个案处理还是法院以裁判方式对外公布结果，但法律无论是作为一种规则还是观念，已经开始进入人们的日常生活，并逐渐成为人们评价他人行为是否合法、正当的标准之一。1986年修改的《治安管理处罚条例》允许受处罚人不服处罚时对公安机关提起治安行政诉讼，给个人提供了一个可以利用法律维护自己权利的途径—这可以看作是国家与个人之间的一种缓和机制。当然，从后来若干年的行政诉讼实际情况看，虽然国家公开鼓励个人在法庭上挑战公安机关行使治安处罚权的合法性，但绝非无条件的支持和赞同，底线就个人不得“挑战”公安机关治安管理的“实效性”。结果是，尽管国家倡导“公正”、“公平”和“公开”的司法理念，但民众还是不把法院作为维护自由和权利的首选方案，而经常是将自己的诉求提到他所指向责任者的上级机关(包括党的机构)。这种情况导致法律在民众心目中成为一种异己力量，对行政所谓的“依法”也常常产生一种深深的怀疑和不安。
如果把视角转向司法机关，我们对压制—缓和型行政模式的认识可能会更加全面、深刻。尽管宪法规定了所谓“人民法院独立行使审判权”，[18]但从实践来看，独立审判在这种行政模式中也几乎没有存在的空间，更不用说在专断—压制型行政模式之下。司法机关在当时特定的政治条件中已经形成的一个基本共识，它需要配合行政共同实现国家所确定的阶段性发展政治、经济和文化任务，而不是去扮演行政是否依法的监督者。另外，司法机关也意识到，在以行政为中心的现代社会中，司法机关的非诉讼事务是不能离开行政而获得解决的，如办公楼的建设、办公经费乃至工作人员的居住条件、子女的读书等。所以，司法没有也不需要实现“独立”，因为独立的司法结果可能反倒“一事无成”，而司法与行政的相互配合才是“双赢”的唯一之路。在行政与司法的关系中，没有行政的配合，司法判决有时难以执行，而司法又不可能对行政不执行法院判决的行为“定罪量刑”。由此可见，“独立行使审判权”在我们的法律语境中，并不是西方国家在宪政分权框架中的一种国家职能的独立，而是“党的领导”之下国家机关之间的简单分工而已。
(三)缓和—参与型(1990-)
1990年《行政诉讼法》的实施，在行政法上全面改写了个人与国家之间的关系。以国家权力压制个人自由的行政模式中，“压制”要素渐渐淡出，行政开始通过吸收公众参与行政过程来获得行政权的正当性、合法性。由此，一种新的行政模式即所谓缓和—参与型行政模式渐次形成。
1.缓和—参与型的基本特征
在缓和—参与型行政模式中，压制从前台退到了幕后，它的位置被参与所代替—尽管有时它还会走到前台来。如2000年以来的城市房屋拆迁和农村的土地征收过程中，行政中的“压制”十分显眼，在一些个案中引发了个人剧烈的反抗。这种行政模式的基本特征是：(1)个人与行政的关系从对立渐渐转向合作，双方开始意识到合作可以使得自己利益的最大化—尽管我们不承认行政有独立于人民的利益追求。这种合作意味着行政必须开放它的过程，让公众参与其中并表达自己的意见，从而提升行政决定为公众的可接受性。为此，在政治上必须认可并宽容地对待个人的言论自由，并在法律框架内而不是意识形态中解决因言论自由所引起的争议。(2)法律在形式上获得了应有的地位，行政也完成了从“依政策办事”到“依法行政”的战略性转变，“依法行政”构成了缓和—参与型行政模式的核心内容。[19]但是，依法行政中的“法”仍然具有十分浓重的“工具”色彩，约束行政权的功能有但并不彰显。[20](3)个人在行政中的地位从原来的作为行政权支配的客体转变为可以站着与行政对话的主体，2004年人宪的“国家尊重和保障人权”成为这种行政模式的终极目标。缓和—参与型行政模式是一种正在形成的行政模式，上述基本特征有的正处于演变过程中，但它发展的基本方向是不会有多大偏差的。
缓和—参与型行政模式正处于成形的过程中，在这个过程中若出现某种“倒退”现象也不必惊诧，毕竟行政还是更习惯于压制而不是开放“办公室”让公众来参与行政的过程。在个案中，公众参与的诉求往往被国家视为行政效率的障碍，因此，通过封闭程序将公众的诉求排除在行政过程之外的事件并不鲜见。为了减少公众诉求对行政的压力，国家仍然将严格限制“结社”—尽管它是宪法规定的个人自由之一，否则行政会在行政过程中遇到许多难以消解的“麻烦”。在无“结社”情形下即使有公众参与的诉求，那也不过是孤单和乏力的“个体行动”，难以产生“群体维权”的显著效果。我们没有历史传统与合法的空间允许与国家对立的社会力量生成。城市自治、商人造反与教会抗衡(所有国王在教会面前，他仅是一个教徒)的西方学术概念，在我国没有参照意义，也没有解释力。民营企业、知识分子、行业协会等都是在国家的庇护下成长起来的，是国家的“同盟军”，难以真正成为普通公众的代言人。这些非国家的力量在政治光谱的照亮下，已经找到了自己应有的位置，能够自觉地在国家各种政治动员中各就各位。在欠缺结社自由传统的社会中，选择几个人—暂且不追问选择标准、程序的合法性—到场发表若干意见，对于行政权力运作究竟能够发挥多大的牵制作用，根据历史的经验我们不能高估。虽然妇联、共青团、工会等是特定公众群体的组织，可以反映部分公众的诉求，但是，这些“伴生”于行政体制的组织体本质上属于官僚体系的一部分，在多大程序上能够代表公众诉求则值得反思。
2.缓和—参与型的形成原因
“压制”的淡出，是因为它多少有点不合世界潮流，有许多以“压制”来达到维护社会稳定目的的“败例”作为前车之鉴，足以使国家作出深刻的反思。缓和—参与型行政模式的形成原因有：(1)公法上从国外导入的“控权”理论，促使“行政管理法”转向“管理行政法”。上个世纪90年代之后，西方公法中的“控权论”对我国公法学的影响不断加强，“行政法是控制行政权的法”之命题成为行政法学界具有重大影响力的理论之一。1996年《行政处罚法》首次确立的“听证”程序，成为压制—缓和型行政模式开始质变的一种内在动力：个人开始可以站起来和国家说话了。这种质变的方向是缓和—参与型行政，尤其是21世纪以来，这种质变的方向更加明显，进程也在不断地提速。(2)“中国领导人现在看到了社会的日益活跃和分化。他们的基本应对措施是对党的结构和政治程序做出调整，以理解社会和经济需求，并对它们做出有效的反应。”[21]2004年执政党的执政理念发生了重大更新，“以人为本，全面协调可持续的科学发展观”与宪法修正案中的“国家尊重和保障人权”共同塑成一个全新的国家任务与目标。这一年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以及2008年《关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年《关于加强法治政府建设的意见》等规范性文件，对依法行政提出了全面的要求。在上述因素的共同作用下，行政模式也随之作出了相应的转换。(3)公众通过网络有序参与行政过程，已经成为参与行政的一个重要途径。互联网的发达对于“缓和—参与型行政”的形成具有强烈的促进功能。国家政治的逐渐开明使得言论自由环境更为宽松，而互联网的广泛普及，导致国家对言论自由的传统控制手段难以应对。当采用缓和的引导性控制的实际效果优于压制时，国家十分明智地转换了行政模式。在专断—压制行政型模式中，批评政府是不允许的，为了实现舆论一律的目的，国家垄断了新闻与出版业，并设置了严格的许可制度。但是，在缓和—参与型行政模式下，作为参与前提的言论自由获得了相对宽松的空间，而互联网的迅速发展与普及进一步拓展了这个自由空间。
进而言之，随着国家逐渐失去了垄断全部信息的有效手段，个人有信息执握在手，他就敢于跑到行政机关的办公室里拍桌子，就敢于公然抵抗行政机关发出的某些税费催交的通告，就敢于将行政机关告上法庭。面对“理直气壮”的个人，行政如仍诉诸专断、压制，结果可能招致无穷无尽的“麻烦”，如上访等。所以，国家开始懂得与个人搞好关系的重要性。例如，在征地过程中听取农民的意见、公布相关信息等。随着行政职能的进一步扩大，知识通过互联网等高科技手段的广泛传播，经济发展引起的人口流动以及中、高等教育的发展等产生的新问题，都可能会使政府感到力不从心、疲于奔命，而对于政府公布的各种政策措施，民众从以前的相信、盲从开始转为质疑、抗议甚至抵制。如果说专断—压制行政的治理模式已经不合时宜，那么在缓和压制的同时，引导民众介入行政过程的参与型行政，对于国家来说可能是一种较优的策略性选择。
3.缓和—参与型与治理
由于放弃了“压制”，允许公众参与到行政过程中，对行政说三道四，这使得行政有时因存在一个“对立面”而难以应对、处置治理过程中现实问题。缓和—参与型的行政治理有时需要支付更高的行政成本，但未必能够解决全部问题。因此，在行政过程中，当参与不能被行政用来有效地解决问题时，行政极可能会走向以目的为导向的机会主义。诚然，通过公众参与过程行政可以化解某些社会压力，或者将部分社会压力转移到公众身上，与行政共同分担。但是，面向现实问题而开放行政过程，允许公众参与其中，如行政又不能在法律规则框架内行事，这种非法律规则化的治理偏向，我们必须加以警惕。
在缓和—参与型行政模式中，由于法律获得了它应有的地位，依法行政成为题中应有之义。但是，地方政府尤其是市、县政府依法行政依然困境重重。[22]地方政府之所以不依法行政，依照张五常先生的观点，地方政府本质上是一级的商业机构，在同级政府之间具有竞争关系。[23]因利益驱动下它们具有了天然的违法本质，唯有这样它们才能使得自己的利益最大化;而“盈利”(GDP)作为一种业绩又与地方党政领导的仕途紧密相联。另外，在稳定压倒一切的政治要求下，地方政府必须作出积极回应。当然，稳定社会秩序本身并没有错，问题是如何选择合法、正当的稳定方法与手段。比如信访制度中“禁止越级上访”的规定，从根本上违反了“自己不能做自己案件的法官”的程序性规则，它会沉淀社会矛盾，而不能有效地化解社会矛盾。总之，信访这种“创口贴”式的治疗方式，未能从根本上止住伤口出血，反而重创了法律在缓和—参与型行政模式中的形象与功能。“要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。”[24]这也可以看作是决策高层回应缓和—参与型行政模式的需求之一。
