党的十八大政治报告指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。这是我们开展农村工作的指导方针。最近，有位外国朋友拿着十八大文件，指着这两句话问我：“第一句话，我明白，第二句话，我不懂，为什么说城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径？”我向他作了解释。中国的“三农”问题长期解决不好的重要原因，是因为城乡二元结构体制的障碍。“推动城乡发展一体化的实质是破除城乡二元结构的体制”[1]。目的是从根本上解决好“三农”问题。
一、城乡二元结构的由来
20世纪50年代初期，我们国家进行大规模经济建设。为了在以农业经济为主体的基础上实现工业化，我们学习苏联社会主义模式和经验，逐步建立并形成了计划经济体制。这个体制是一个庞大的体系，城乡二元结构体制是其中的一个重要组成部分，是为计划经济体制服务的。
所谓中国的城乡二元结构体制，是指：在全国实行城乡分治的户籍制度，把全部居民分成农业户口和非农业户口，一经登记入册，一般就不能变更。非农业户口的人从事二、三产业，基本上都居住在城镇，称为城市居民。农业户口的人，从事农业，绝大多数都居住在农村，称为农民。1960年代初，国家实行严格的户籍管理制度以后，农业户籍人口很难转为非农业户口，或成为城市居民。政府对城市、对市民实行一种政策，对农村、对农民实行另一种政策。例如，在城市实行生产资料的全民所有制和大集体所有制，在农村则实行生产资料的集体所有制；再如医疗卫生，在城市对公务员、干部实行公费医疗，对工人实行劳保医疗，在农村对农民则实行合作医疗，农民自费。还有像就业、教育、社会保障、住房、基础设施等民生事业方面的政策也都是不一样的，学者对此概称为“城乡分治，一国两策”[2]。
这种中国特有的城乡二元经济社会结构始发于计划经济体制初建时期。早在1949年6月毛泽东写的《论人民民主专政》里就说：“严重的问题是教育农民。农民的经济是分散的，根据苏联的经验，需要很长的时间和细心的工作，才能做到农业社会化。没有农业的社会化，就没有全部的巩固的社会主义”[3]。他当时的设想是按苏联集体农庄的模式，把农民组织起来。1951年中共中央做出了在农村推行农业互助合作的决定，为此专门成立中共中央农村工作部。通过互助组、初级农业合作社、高级农业合作社、人民公社，一步步地把亿万农民组织了起来。在经济上实行全部生产资料集体所有制，集体经营、集体劳动，按劳动工分分配。在政治上实行政社合一、一大二公，人民公社既是政权组织，也是集体经济单位。又通过城乡分治的户籍制度，严格限制农业人口转为非农业人口，确立了城乡分割的格局，实际也就是城乡二元经济社会结构体制的形成。
这种体制，来源于苏联集体农庄体制，但并不相同，苏联的集体农庄，规模只相当于人民公社之下的生产大队，不实行政社合一，也没有我们城乡分治的户籍制度。我们的城乡二元结构体制和刘易斯的经济二元结构也是不同的。刘易斯的二元结构，是从产业范畴讲的，主要是论述劳动力从农业流向二三产业的原因、过程及其后果。但城乡二元结构这个概念及其分析框架和方法对我们学界有影响。城乡二元结构这个概念，在20世纪80年代被引用，到1980年代后期就有学者引来分析中国的城乡关系问题，到1990年代以后，这类研究就比较多了，逐渐成为学界、政界的共识。
二、城乡二元结构的本质特征
中国的城乡二元经济社会结构的本质特征，把全国的公民分成两类，对城市居民和农民实行不平等的政策。这个思想来源于苏联。苏联在城市实行全民所有制，工人阶级是领导阶级，是建设社会主义的主体。在农村、在集体农庄实行集体所有制，集体农庄未来也要过渡、转变为全民所有制。斯大林在“社会主义经济问题”中说：“农民是应该向社会主义纳贡的”。所以苏联政府制定的国家粮食和农产品的收购价格一贯偏低，实质是通过这种工农业剪刀差向农民征收高额的税。毛泽东虽然在1956年的《论十大关系》一文中批评苏联“把农民控得太苦”，所以农业搞不好，强调处理好重工业、轻工业和农业的关系。但在整个一五计划期间，国家推进以重工业为主体、资金密集型的工业化建设，除了对农业挤压和剥夺外，别无他法。一旦这种挤压和剥夺慢慢成为一种发展路径依赖，就形成了城乡二元社会结构体制。
在这样的社会结构里，城乡居民享有不同的社会福利和公民权利。例如在1985年以前实行棉布定量供应的政策，城市居民每人每年发18尺布票，而农民只发15尺布票；又如车祸中轧死了两个孩子，一个市民的孩子要赔20万，而农民的孩子只赔6万多。这种同命不同价的政策，一直到两年前才废止。
长期实行这种不公平、不合理的城乡二元结构体制的结果，严重压抑了广大农民的生产积极性，束缚了生产力的发展，致使农业生产长期徘徊不前，农民生活困苦，连温饱都不能解决，农村落后，城乡差距越来越大。1978年农民人均纯收入只有133.6元，而城镇居民人均可支配收入为343.4元，城乡差距为1:2.57。当年农村的恩格尔系数为67.7%，处于极端贫困状况。
城乡二元社会结构的另一个特征就是城乡居民之间的社会区隔。这种社会区隔不仅仅包括城乡居民就业、居住区域的分割，也包括市民和农民身份间社会流动的不可逾越性。社会区隔理论是布迪厄用唯物论的方法，通过考察不同阶级之间的生活方式，如饮食、服饰，乃至于生活型态等方面，建构出法国社会阶层状况的理论。布氏认为文化是产生区隔最为重要因素。但在中国城乡居民的社会区隔形成过程中，主要是由于户籍制度人为隔离城乡居民，使市民和农民身份凝固化，进而形成了城乡居民的社会区隔。自20世纪60年代初户籍制度成为严格限制农民到城市就业的社会管理制度以来，由农民身份变为市民身份仅有考学、参军等很窄的渠道，农民向市民身份转化几乎成为不可逾越的鸿沟。但纵观各国由农业社会向工业社会转型的过程中，农民向市民转化是工业化发展的一个必然。我国尽管在改革开放以后，尤其市场经济体制确立以来，农村人口向城市流动就业得到了市场的认同。但是由于以限制农村人口向城市流动为主要目标的户籍制度并没有得到根本性的改革，原有的城乡二元社会结构如电脑复制般的又嵌入在城市社会生态中。城市居民与农民工虽然工作、居住一地，但在选举、保障等各种权利的享有上依然是二元的。尽管由于市场机制的介入，城乡居民社会区隔由以前的刚性特点慢慢出现了弹性，但这种社会区隔依然存在。
城乡居民的这种社会区隔直接影响了城乡劳动者的自由流动，人为地遏制了中国城市化进程。目前我国城市化水平明显滞后于工业化水平。按照现代化的各项指标计算，我国工业化水平基本达到现代化的中后期，而城市化水平虽然从数量上看已经超过50％，但从发展质量来看，我们的城市化还处于现代化的初期水平。根据现代化的规律，城市化本来是伴随着工业化的发展而同步发展的。因此，尽早破除城乡居民社会区隔的二元社会结构体制，是推进中国城市化、现代化必须要解决的问题。
三、破解城乡二元结构的几次实践
1978年改革开放，农村率先改革，实行家庭联产承包责任制。农民获得了土地等生产资料的自主经营权，恢复了农业生产的家庭经营形式，农民得到了实惠。不久又解散了人民公社，重建乡镇村的体制，这是对城乡二元结构体制的一次冲击。极大地调动了农民的生产积极性，农业连年丰收，农民收入大幅增加。但农村改革进入到流通领域、城乡关系等重要方面时，就遭到了强烈的抵制，曾有几次农民要求改革户籍制度，都遭到了否决。城乡二元经济社会结构体制被保持了下来。
农村实行了家庭联产承包责任制之后，出现了两个结果：一是农产品大量增产，二是农业剩余劳动力大量涌现。这应该是发展工业化、城市化的大好时机。但这时城市的经济体制改革还刚刚启动，城市的待业劳动力还很多，特别是户籍制度改革还没有动，城门还对农民紧闭着。于是就有了三项中国特有的新生事物产生：一是乡镇企业，二是农民工，三是小城镇。这是在户籍制度改不动、城乡二元体制不变革的背景下，不得已而为之的权宜之计。20世纪80年代初期到90年代，乡镇企业的崛起使农村经济发展很快，农村剩余劳动力有了出路，农民收入也有很大增长，一大批小城镇空前繁荣。乡镇企业被誉为“农民的第二个伟大创造”。
1990年代，城市经济体制改革逐步取得成效，特别是邓小平南巡讲话发表之后，城市的二、三产业大发展，需要大量的劳动力。于是数以千万计的农民工涌入城市，涌向东部经济发达地区，原来的农民工是以离土不离乡为主的，到20世纪90年代中后期，则以离土又离乡为主了。到2012年，有关部门统计，农民工总量为2.626亿人，其中离土又离乡的农民工超过1.633亿人。这么大量的农民工进入城市，为中国经济发展注入活力，创造了巨大的财富，这是中国经济持续繁荣的一个重要原因。但是，这种农民工体制，他们干的是产业工人的工作，却还是农村的户籍、农民的身份，收入很低，过着两栖的生活。农民工在城里得不到应有的公共服务，享受不到应有的社会保障和权利，也融不进城市。从体制上分析，原来的城乡差别在空间上是分开的，农民工常住到城里，我们对有户籍的市民实行一种政策，对农民工实行另一种政策，实际就成了城市内部的二元结构。这样不公平、不合理的体制，致使社会问题、社会矛盾乃至社会冲突多发、频发，成了中国特有的城市顽症。
进入新世纪，中共十六大以来，党中央明确把解决好“三农”问题放在全党工作重中之重的位置，提出统筹城乡经济社会发展的方针，建立“以工促农，以城带乡”的长效机制，彻底废除农业税费，给种粮农民多种直接补贴，大量增加对农村的投入，进行了大规模农村基础设施建设，恢复推行新农村合作医疗，实行农村义务教育，在农村推行低保和新型工伤保险制度。所有这些强农、裕农、惠农政策的密集出台，调动了农民的生产积极性，推动了农业生产的发展，实现了粮食总产九连增，农民收入实现九连加。农民生活有了很大的提高，农民是满意的，对此作了很高的评价。
这十年，党和政府一开始就把解决好“三农”问题列为全党工作的重中之重，并付诸实践，贯彻落实了，也切实解决了一部分问题，这是应该充分肯定的。但是，我们还应该看到：我们虽然取得了很大成绩，我们为此投入了很多力量，作了很大努力，付出了很大的代价，而成效则不如我们的预期。例如：早在2002年中共十六大报告中，就提出要逐步扭转工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势。十几年过去了，这三大差别不仅没有缩小，反而是扩大了。2001年的城乡居民收入差距为1:2.9，2012年扩大为1:3.13。又如：我们想解决农民工的问题，为此，2006年还专门发了文件，确实也解决了一部分问题，农民工的处境有所改善。但是，现在农民工越来越多，在新形势下，农民工问题越来越复杂，由农民工引起的社会矛盾和问题也越来越多，就因为农民工体制并没有从根本上得到改革。更有甚者，随着经济快速增长，城镇化加速发展，人民生活水平不断提高，再加上我国总人口众多，每年仍有600多万人的纯增长，对粮食和农产品的需求增长很快，对农业生产的压力很大。近几年，我国每年纯进口6000多万吨粮豆，有人折算，相当于进口了6亿亩耕地的产量。现在农产品的供求现状已相当严峻，既定的粮食和主要农产品基本自给的方针，受到了严重挑战。
