以劳资冲突为例，农民工面临欠薪、工伤赔偿、职业病等风险困扰，然而，在强势的资方面前，单个农民工往往是弱势、无助的，这就催生了农民工群体对于组织的需要。珠三角地区有大大小小数十个活跃的NGO为劳工提供服务，但地方政府基本采取视而不见、拒绝注册的“鸵鸟政策”，仅有极少数NGO获得注册（如东莞蓝衣公益服务中心）。NGO无法注册，就无法获得合法身份，也就难以募集资金、参与公益创投和政府购买服务，这一方面限制了NGO的发展，另一方面也不利于农民工的理性维权。正是由于组织资源的匮乏，才使得“街头政治”、社会骚乱时有发生，政府在面对这一类群体性事件时又不得不采取“高压政策”。
当前的中国社会，表面上组织化程度很高，诸如工会、职代会、妇联、村委会、居委会、业委会、各类行业协会等等，但基本是按国家法团主义的模式来组织的，这些组织在常规政治下进行自上而下的动员可能是有效的，但很难将下情上达，利益聚合功能缺失，一旦发生冲突，更是难以汲取民众的信任，事实上又回到了无组织状态。由于缺乏利益聚合，政府所面对的就是无数原子化的个人，以及千千万万的单个利益诉求，交易成本自然攀高，政府的治理能力与治理目标不免要发生矛盾。从这个意义上讲，官僚系统的拖延、敷衍并不完全是因为科层制发育不良、治理能力低下，而是因为其所面对的是一个“不可能完成的任务”——治理的主体过于单一，治理的客体又过于分散。
解决这一困境的办法之一就是利益组织化，允许公民在自愿的基础上成立自己的社会组织，这些社会组织不仅是治理客体的有机集合体，也是新的治理主体。它们一方面代表特定的利益群体，具有同包括政府在内的其他利益群体进行集体谈判的能力，向政府表达其合法的利益诉求，并依法接受政府的管理；另一方面，又是民间自治机构，对其成员有管理和约束的责任。如此一来，就可以同时解决治理客体分散和治理主体单一的问题。由于社会组织的存在，人们就不必事事找政府，相对弱势的社会群体（如农民工、失地农民、动迁户）也具有了同强势集团进行博弈的资本，政府就可以从纷繁复杂、缺乏整合的单个诉求中解脱出来，有更多的精力来协调不同利益群体之间的矛盾，以制度化的方式解决各“类”问题。只有这样，政府才能走出“怀柔”与“高压”的两难选择。
三、提升沿海城市治理水平的政策思路
1.从GDP本位发展转向包容性发展
应当继续巩固并壮大中间阶层，特别是要创造条件扶持体制外的中间阶层与小资产阶级，防止这个群体掉入底层。对于下层阶级，应当在财政转移、社会保障等领域，利用沿海地区的经济优势，实现基本公共服务的均等化，安抚这个群体的不满情绪。对于上层阶级，地方政府应当改变“亲资本”的形象，通过各种方式展现更为中立和亲民的政府形象。
改革开放以来形成的GDP本位，其症结在于权责同构的压力型体制。由于各级政府缺乏纵向分工，除基层政府以外的各级政府很少直接向民众提供公共服务，而是充当了“分包商”的角色，将上级交办的任务进行分解、下达，逐级发包。这种体制在一定程度上解决了委托--代理的难题，易于指标化考核，目标清晰，责任明确，层层加码，效率极高。这种工具理性的压力型体制一旦与“经济中心主义”相结合，必然会助长地方政府的“亲资本”倾向，降低地方政府的自主性。
迈向包容性发展，必须改变当前过度依赖出口的外向型经济。外向型经济，尤其是代工产业，生产者和消费者是分离的，代工厂里的劳动者并非同时作为消费者存在，他们制造的产品被销往西方发达国家，自己则沦为国际分工体系中的廉价劳动力。
调查发现，新生代农民工普遍认为自己学历偏低，缺乏技术技能，迫切需要职业技术培训。在当下，一方面是技工人才短缺，另一方面是技术工人的社会地位偏低。可以考虑恢复“八级技术等级制”，让包括农民工在内的工人有向上流动的可能性。
2. 同步推进选举民主与协商民主
沿海地区政府应当放弃“一刀切“的政策思路。沿海地区社会结构已呈现出不同阶层之间利益与价值认同的深刻分化，同一项政策已不可能在全社会阶层获得相同反馈，应该针对不同阶层制定不同的社会政策，采取更为灵活的社会治理措施。制定政策过程中，也不应当只听取一个方面的意见，应该容纳不同层面的多种声音，克服官僚与专家的刻板思维。
在有条件的地区，应该考虑进一步推动基层自治与基层选举，在完善现有的村、居委会选举的基础上（譬如用罗伯特议事规则来提升民主参与水平），总结经验，逐步向乡镇、县级政权的选举过渡。与此同时，也要注意到选举民主的局限性，譬如容易忽略少数派的利益诉求，这种民主缺陷，一方面可以通过体制内的政治协商会议得到弥补；另一方面，可以推广温岭等地的协商民主实践，通过协商机制综合民意，提升决策的民主化与科学化。
3. 协调“发展型国家”、“规制型国家”与“分配型国家”这三种政府角色之间的关系
国内外学术界通常用“发展型国家”理论来概括中国地方政府在经济发展中的角色。这一理论虽有一定解释力，但也失之片面。在笔者看来，地方政府实际上兼有以下三种角色：
发展型国家（Developmental State）：国家机关的行动以追求经济成长和生产为中心的经济活动为目标；制定产业政策，与企业精英形成政策网络，主导地方经济发展。
规制型国家（Regulatory State）：国家通过立法、监管等手段，对组织和个人的行为进行规制，作为第三方（仲裁者）对社会冲突进行协调、处理。
分配型国家(Distributive State）：国家通过福利政策、公共服务体系分配公共资源，纠正第一次分配所带来的不公，平衡各个阶层的利益。
改革开放前30年，我们过分突出了“发展型国家”的角色，虽然强有力地推动了经济增长，但也付出巨大的社会成本与环境成本。因为，发展型国家导致地区间过度竞争，会大大提高资本的谈判地位，地方政府的“地方性”会受到损害，也就是说，地方政府为了取悦和吸引资本，会不惜牺牲地方的环境、税收和资源。这样一来，经济增长与社会稳定、保护投资环境与保护生态环境之间的矛盾也就尖锐起来，由于地方政府过深介入经济事务，形成政经一体化的开发格局，失去作为“第三方”的超然立场，非但难以居间协调、缓和矛盾，甚至还经常引火烧身，成为社会冲突的当事方。前些年的浙江画溪环境维权事件、前段时间的苏州通安动拆迁纠纷、广东清远违规征地事件，都是典型案例。
在浙江调研的时候，当地官员的一番话颇具启发性：“过去我们的省委书记讲政治，浙江的经济发展得很好；后来的省委书记讲文化，我们的经济也发展得很好；如果哪一天，我们的省委书记开始讲经济了，我们的经济可能就要走下坡路了。”在这句玩笑话背后，透露的是一种“小政府”的理念，即政府要尽可能避免直接干预经济，尊重市场规律，发挥民营经济的活力。在减少干预经济活动的同时，地方政府要把更多的精力投向民生、公共服务、社会正义等领域。
4. 改变现有城市化模式，使城市新移民逐步融入城市
地方政府要尽快根据各地条件，排除基于户籍身份的制度性歧视，以更加开放的心态面对移民，塑造包容性的城市与地域文化。
事实上，一个城市的移民数量和比例，在很大程度上反映了这个城市的综合竞争力。移民实际上是在“用脚投票”。只有当农民工可以在一座城市体面地生活时，这座城市才是真正的移民城市。
最为根本的措施，是以城市移民政策逐步取代流动人口管理政策，实现基本公共服务的均等化。流动人口的治理逻辑必须让位于城市移民的权利逻辑。也就是，必须放弃那种将流动人口排除在“我们的”城市之外的治理逻辑，代之以更为积极的权利的逻辑，即把农民工及其子女视为城市的新成员，承认其享有与城市居民同等的公民权利。
5. 大力扶持社会组织发展，实现政府、市场与第三部门的良性互动
合作治理是当今世界公共服务体系发展的最新趋势。由政府单方面提供公共产品和公共服务，往往会耗费更多的社会资源，也不利于专业化的发展。而通过公私合作伙伴（Public/Private Partnerships）提供公共服务，能够弥补政府资金不足、专业技能缺乏、资源整合能力较弱等缺陷。合作治理的兴起，使得行政命令式的供给方式逐渐被基于竞争性契约的市场调配方式所取代。合作治理模式对于改善城市治理、提升公共服务治理具有重要的应用价值。
社会组织应当得到政府的大力扶持。民政部最近已放宽社会组织的注册门槛。公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织不再需要挂靠单位，但这只是第一步，接下来还要为社会组织提供资金支持。美国非政府组织80%的经费来自政府部门，荷兰更是高达90%。政府部门通过政策扶持、经济资助、公益创投等方式，鼓励社会组织为民众提供各项社会服务，吸引更多的基金会特别是私募基金会加入这一事业。如此，既可以提升城市公共服务的质量和覆盖面，又可以促进社会组织的发展。
（作者单位：复旦大学政治学系）
