长江商报消息 近日，国务院总理李克强在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上，要求地方政府职能转变必须抓好“接管放”，绝不能搞“小九九”、打“小算盘”。李克强以大俗话道出当前中央与地方政府政策执行的难题。
随着改革开放的深入，地方政府已不再是单纯接收中央指令，地方利益日趋明朗化。在多年多轮简政放权和机构改革中，地方政府选择性执行、“上有政策下有对策”的情形屡见不鲜，如何破解中央、地方政策执行困局成为新一轮改革必须迎头面对的重大挑战。
破解之道别无他法，唯有坚持以法治思维统领从政策制定到政策执行全过程，才能做好政府改革这篇大文章。
地方政府的“小九九”和“小算盘”由来已久。以房地产政策调控为例，政策阻滞缘于央地政策目标不一致。中国房地产行业繁荣的最大受益者是地产商与地方政府。地产商通过开发地产快速回笼资金攫取高额利润，地方政府坐拥包括土地出让金在内的相关税费收入，弥补了分税制以来“吃饭”财政的缺口，将大笔资金投入公共基础设施建设，进一步促进地价资本化进而推高房价。中央政府调控房地产市场的税收政策、货币政策被地方政府在选择性执行过程中消解。早在2006年国税总局就规定个人二手房转让时，所得收益须按照“财产转让所得”项目缴纳个税，该税率固定为20%；没有房屋原值凭证的，可以按交易全额的1%-3%计税。但很多地方在执行过程中用足政策，调控目标难以实现。
究其根本，中国目前出现的政策执行困局在于中央、地方法律关系之不明确。在改革实践中，我们并没有事先为中央与地方分权设置好一套完整的法律体系，中央、地方之间乃至省以下如何分权、分哪些权力、权力分到什么程度即哪些权力必须由中央政府行使，哪些权力应由地方政府行使，以及行使这些权力的责任等诸多重大问题，都还缺少明确、严格的法律依据。这种模糊的法治状态导致地方政府在贯彻政策过程中充满了不确定性和不稳定性。
党的十八大以来，中国行政体制改革不断深化，一大批行政事业性收费减免、行政审批权限下放或取消。当此重要关口，我们应当更加强化法治思维，进一步厘清政府与市场关系，将政府工作的重心转移到提供优质公共服务上来。
坚守与善用法治思维，首先就是要通过法律明确中央与地方政府的财权与事责，建议制定《中央与地方政府关系法》，以保证政策制定的明确性和科学性，避免执行困局。与此同时，政策执行监督需要更加强有力的法治保障，作为国家权力机关的各级人大应当发挥法律监督的核心职能。社会各界的广泛、深入参与，也是防止政策阻滞的重要力量，在多主体参与共同治理的法治无影灯下，地方政府政策执行才能更加准确高效。
法律的稳定性与改革并不矛盾，反而能够对改革起到引领、规范和保障作用。坚持依法行政，规范政府权力，实现中央、地方关系法治化，正是中国深化改革的康庄大道。
（作者系清华大学公共管理学博士）
