【摘 要】推进村民公共参与是中国新时期乡村政治信任重建的重要途径。在现阶段，制度不完善、乡村干部行为不当及普通村民的公共参与素质低等是制约村民公共参与的重要因素，进而严重制约了乡村政治信任重建。需要通过加强村民公共参与制度建设，引导和规范乡村干部的治理行为，提升普通村民的公共参与素质，促进村民公共参与的发展，进而推动乡村政治信任的重建。
【关键词】：政治信任；村民公共参与；制度建设；治理行为；参与素质
一、村民公共参与是新时期乡村政治信任重建的重要途径
村民公共参与是指村民通过参与村庄公共政治生活，影响村庄公共权力系统及村民自治运作的政治行为。从一定程度上说，村民参与村庄公共政治生活的广度、深度和自由表达程度，反映了村庄公共权力系统的开放程度和基层政治的发展水平。不仅如此，村民公共参与的发展直接关联着村庄基层权力执掌者和权利相关者之间和谐政治关系的构建，对乡村政治信任的重建有着不可忽视的重要意义。研究表明，村民公共参与和乡村政治信任之间是一种互动关系。一方面，村民公共参与是乡村治理民主化的基础和体现，有利于加强乡村组织的群众基础，促进农村基层干部和群众之间的相互理解和支持，从而提升乡村政治信任。另一方面，政治信任的积聚反过来也有助于村民公共参与的进一步推进。
中华人民共和国建立初期，党和国家获得了人民群众高度的政治信任。在农民群众看来，乡村干部是党和国家在农村的当然代表，加之信息传输渠道单一，往往只能通过乡村干部获悉党和国家的政策和指示，因此，他们对党和国家的信任顺理成章地转化为对乡村干部的信任。另外，在中央政治引领和严格的纪律要求下，广大乡村干部能够保持艰苦奋斗、谦虚谨慎的作风，从而促进了群众对基层干部的情感认同和政治信任。当时农村尽管不实行民主选举，却没有出现政治信任危机。
新时期，乡村政治信任建设面临着前所未有的挑战。改革开放以来，获得生产和生活自主权的农村民众表现出越来越强的政治和经济理性。同时，随着国家政权上收至乡镇一级，村庄公共权力执掌者从农村基层政权的干部变成了国家和村民之间的中间人。加之信息渠道日益多样化，村民可以通过电视、电台乃至网络等媒体了解到法律、法规和中央的政策精神。如果乡村权力执掌者的治理行为有悖于上级的精神，就很容易遭到农民的抵制。因此，乡村公共权力执掌者要获得农民的政治信任，必须转变治理理念，实现从“命令—服从”到“同意—服从”管理模式的转换。然而，在新的形势下，一些乡村干部仍然沿袭传统的行政管理模式，在工作中以命令代替指导，以压服代替说服，从而导致乡村干群关系的恶化。村民群众轻则表现出政治冷漠，重则付诸政治抗争，①造成了不同程度的乡村政治信任缺失和治理危机。
八十年代初推行的村民自治制度实现了乡村治理体制的根本性转换。“村民自治作为现代国家的一种制度建构，希望通过吸纳长期被排斥在政治之外的农民参与政治过程，约制乡村权力精英，建立良性的基层政治秩序。”②在村民自治的背景下，乡村公共权力组织如何借助于村民的广泛参与获得民众认同成为乡村政治信任重建的关键。村民广泛参与村级民主选举，通过民主选举实现村庄公共权力的委托，有助于村级公共权力组织获得坚实的群众信任基础；村民深入参与村务民主决策，通过集体讨论决定重要的村庄公共事务，有助于提高村民基础的村务知情权，培育村民的自治主体意识和主人翁精神，为村务决策管理奠定扎实的民意基础；村民实质性地参与村务管理，通过亲身参与、直接感知村务管理过程，有助于增进村民对村级公共权力结构及其运作的理解和认同，提升村民的公共责任感和公共理性；村民全面参与村务监督，通过民主监督制约村级组织和村干部的治村行为，有助于提高村务运作的公开性、公正性、规范性，树立乡村公共权力组织及其干部的权威与美誉度。随着改革深入和农村发展，乡村治理环境日益呈现出复杂性、多样性和易变性，村民广泛而深入的公共参与对乡村政治信任重建具有紧迫性。
二、村民公共参与不足是乡村政治信任重建的重要制约
推行村民自治制度以来，中国村民的公共参与获得了巨大发展。但不可否认，现阶段的村民公共参与存在诸多不足，已经成为中国乡村政治信任重建的重要制约因素。
1.村民在民主选举阶段的公共参与不足，影响了乡村公共权力的民众支持和认同
实行村民自治以来，党和政府将民主选举作为村民自治的关键环节，出台了一系列规范村级选举的法律、法规，并进行了强有力的行政推动。在党和政府的主动推动下，村民的选举参与意识明显提高，表现出极大的参与热情，呈现出普遍参与的态势。经由民主选举产生的村庄领袖和村级公共权力组织自然获得了较充分的民意基础。然而，调查发现，村级民主选举存在着大量的“被参与”现象。部分村民并非出自内心而主动参与，而是建立在有意问鼎村庄领袖的村庄精英、派系的鼓动、裹挟之上，③表现为被动参与、动员式参与。因此，村庄领袖和村级公共权力组织的“合法性”基础存在“打折”的可能。
2.村民在民主决策和管理阶段的公共参与不足，影响了村庄治理的公共性和民主性
实证研究表明，当前农村的村务决策实践存在明显的问题：一是决策倾向的形成往往是村干部主导的结果。除部分非干部精英人士偶尔参与决策过程外，普通村民很难有机会发表自己的意见。这势必造成村务决策的公共性不足，产生决策“悬浮”现象，容易拉大干部和群众之间的政治距离。二是在村务决策的运作过程中，作为民意代表和民意决策机构的村民会议、村民代表会议没有发挥应有的作用。村务决策过程往往是村庄中不同集团、派系、精英博弈的过程，导致部分村民群众的利益难以获得有效保护，使部分村民不信任村级公共组织和村干部。三是对于村务决策的责任承担方面，缺乏明确的法律规定，容易减少村干部与村民群众的协商和合作，增强决策的主观性、随意性，进而影响到村民群众对村务决策的理解和认同。
在村务管理过程中，同样存在着村民公共参与不足的问题。所谓的村规民约往往是由乡镇政府定制或村干部根据地方政府的要求建构的文本。而在村庄事务的实际管理过程中，普通村民的参与更为少见。村民管理参与的不足，必然导致村民和村庄公共生活的关联度减少，影响到村民在村民自治运作中公共理性和责任感的培育，影响到村民对村庄发展的关心和支持，影响到村民对村干部的理解和信任。
3.村民在村级公共权力监督中的参与不足，影响到村务运作的透明度和公开性
民主监督是村民自治运作的重要环节。在当前的村级公共权力运作实践中，普遍存在着村民监督不足的现象。从民主监督机构的设置来看，村民监督小组、村民理财小组等村民监督组织的设置情况并不理想。民政部的一项调查表明，接近50％的受访村民表示不清楚本村中是否设置了相应机构。④从民主监督的实际运作情况来看，比较常见的村民监督方式不同程度地存在着运行障碍。第一，村民很少主动向村级公共权力组织及村干部提出意见、建议，表达自己对村治的观点和看法。即使有类似参与也以私利性质为主。第二，对村级组织及有关干部的工作的评论和审议，通常以村民小组长、村民代表、党员村民为主，普通村民参与机会不足且以事后议论为主。第三，政府强力推动的村务公开以程序性公开为主，而实质性公开不足，制约了村民对村务的了解。第四，村级公共组织定期向村民会议及其代表机构报告工作的制度难以落实。第五，村民群众难以借助自身的参与来纠正村级组织及有关干部的不当治村行为，或者罢免不合格的村干部。
公共权力监督中的村民参与不足，容易导致村级公共组织及村干部在村治中缺少制约，较少顾及村民的利益和诉求，使村庄公共政治生活主要成为权势精英的活动舞台，普通村民则对村务运作呈现出政治冷漠甚至政治抵制。同时，在缺乏监督的背景下，增加了部分村干部以权谋私、权力腐败的可能性，影响村干部在村民心目中的声誉和信任度。
