三、制约中国乡村政治信任重建中村民公共参与的重要因素
增进乡村治理中的村民公共参与和乡村政治信任构建的联系，要求党和政府在重建乡村政治信任的过程中高度重视村民公共参与的推进。然而，实证研究表明，现阶段乡村治理的各个环节中，均存在着村民公共参与不足的事实，给乡村政治信任的重建带来了诸多负面影响。因此，深入剖析村民自治中公共参与不足的原因已是当务之急。
1.村民公共参与制度不够完善
从一定意义上说，村民自治为村民公共参与提供了基本的制度支撑。党和政府为促进村民群众在乡村政治生活中的公共参与，极为关注相应的制度建设。然而，中央和地方为村民公共参与提供的制度保障还有诸多不够完善之处，特别是后选举阶段的村民公共参与制度保障亟待完善。
首先，民主决策环节的村民公共参与制度保障不足。众所周知，村民会议和村民代表会议是重要村务的决策机构。在村民自治实践中，由于村民会议的召集受诸多主客观因素的制约，村民代表会议成为代表村民行使民主决策权力的主要决策结构。但是，村民代表会议的运作尚存在一些共性问题。一是村民代表会议的决策地位缺乏完善的制度保障。按照村民自治有关法律和制度规定，村民代表会议享有重大村务决策权，一般由村委会召集。然而，有关法律和制度没有明确规定重大村务的衡量标准，以及村级公共组织如果绕开村民代表会议擅自对村级重大事务作出决策时应该予以何种处罚。由于制度规定的不完善，很多涉及村庄发展和村民利益的重大村务决策权往往被掌控在村庄管理精英手中。由于村民代表受到掌握的信息、考虑的时间、表达的途径等诸多因素的限制，即使是通过村民代表会议决策的村务，最后的决策意见也往往受村庄权力精英左右。二是村民代表会议的运作规则和决策程序不够完善。法律和制度没有为村民代表会议提供易于操作的有效运行机制，势必影响到村民代表会议在村治中决策作用的发挥。如果治村精英缺乏民主意识或具有牟利心态，往往在村务决策中有意遏制村民代表会议决策功能的发挥，阻止村民对村务决策的介入和参与。
其次，民主监督环节的村民公共参与制度保障不够完善。一是村务公开的有关规定不能满足村民了解村治运作的需求。村干部对公开什么、何时公开等方面仍有相当大的自由操纵权，导致村务公开不够规范，而且公开内容往往是无关紧要的，对于村民特别关注的村级财务运作等核心问题往往是遮遮掩掩，从而影响了村民对村务的监督参与。二是村民监督的机构设置和运作机制缺乏刚性和可操作性。一方面，按规定设立的村民监督小组和村民理财小组等机构的运作情况并不理想；另一方面，现有村民监督组织缺少民意基础。村民监督组织的成员多为村庄精英，一旦出现村庄中治理精英和非治理精英的合谋，⑤村民监督将可能名不副实，导致“鼻子监督眼睛”的现象。
2.乡村干部在村治中存在不当行为
从理论上讲，乡镇地方政府干部代表国家政权在农村基层行使行政权力，理应宣传和发动村民广泛参与村庄公共生活，依靠群众自治，促进乡村经济和社会发展。村级干部作为村级公共权力的执掌者，承担着带领村民治理和建设村庄的重任，也理应推动普通民众对村庄公共生活的积极参与，以整合民众力量共同建设和发展村庄。然而，在乡村治理实践中，相当一部分乡镇和村干部并没有积极推动村民公共参与，而是通过种种手段和方式阻挠村民的公共参与。
“乡政村治”治理格局确立以来，乡镇干部在农村基层工作中往往表现出矛盾性。一方面，乡镇地方政府及其干部作为国家在农村基层的代表，承担着指导村庄治理、服务村民的重要职责，应该为村庄的治理和建设提供各种指导，为村民群众的生产和生活提供各种服务。特别是国家实施新农村建设战略以来，如何宣传和发动村民参与新农村建设和民主管理已成为基层政府必须思考的问题。另一方面，在压力型的行政体制下，处在国家行政系统末梢的乡镇地方政府需要保质保量地完成上级政府布置的各项指令性政务，因此希望在村庄中寻找自身合适的代理人。为此，一些乡镇政府不仅不当介入村级民主选举和干部任用过程，而且通过村财乡管、村干部考核等方式操控村干部的行为，客观上排斥了村民的公共参与，不同程度地侵害了村民自治赋予村民群众的民主权利。在某些特殊情况下，甚至可能借助其他力量阻挠村民群众的公共参与。
近年来，村庄精英积极参与村庄政治生活，特别是竞选村庄领袖。他们希望通过公共参与特别是担任村庄领袖更好地实现自身的价值，满足自身更高层面的需求。但是，也有部分村庄精英的参与动机比较复杂，“牟利”成为竞选村干部的重要目的。他们希望通过对村庄公共权力的掌控为自身的经营和逐利营造更好的外部环境，因此，一旦竞选成功，执掌村庄公共权力后就有可能设法排斥村民群众的参与和监督。
此外，在缺乏民主传统的中国乡村社会中，相当一部分村庄领袖深受传统的“主民”意识和人民公社时期行政统摄性治理习惯的影响，容易排斥村民群众的参与，避开村民会议和村民代表会议，出现个人专断或少数人决策的现象。
3.普通村民的公共参与总体素质较低
从一定意义上讲，人们的参与素质大致体现在参与态度、参与知识、参与技能等方面。参与态度决定愿不愿意参与，参与知识决定能不能参与，参与技能则决定善不善于参与。从现阶段农村的实践来看，普通村民的参与素质总体上相对较低，成为制约村民公共参与的重要原因。
首先，普通村民公共参与的意识不强、态度不积极。受顺民心理、权威崇拜等传统政治文化及长期的专制统治和集权领导方式的影响，普通村民已经习惯了“被领导”、“被参与”。村民自治尽管已经推行数十年，但相当一部分普通村民仍缺乏权力主体意识。分户经营体制的实行使村民群众摆脱了多年来的土地束缚和单位约制，形成了急剧的社会流动，呈现出“去社区化”的趋势。他们对参与和自身关联度逐渐减弱的村庄治理的热情减退。此外，受制于多种因素，普通村民参与村庄公共生活的效能不高，成本与效益往往不相称。
其次，普通村民公共参与的知识和信息不足。改革开放以来，不少普通村民将关注的焦点放在改善生活、发展生产上，对参与村庄公共生活方面的关注不足，因而缺少公共参与的知识和信息。在乡政村治的格局下，村民群众一般经由村干部获得村庄治理和公共参与的信息，经过村干部选择和过滤的相关信息质低量少，影响了普通村民的公共参与水平。
最后，普通村民公共参与的技能较低。在漫长的历史发展过程中，中国农村始终缺乏民主的实践，致使农民成为现代民主的“门外汉”。实行村民自治以来，法律赋予了农民群众自己管理自己的民主权利，拥有了广泛的公共参与权。但是，在现阶段的村民自治实际运作中，受自身社会地位和拥有的治理资源情况的限制，普通村民通常处于村庄公共政治生活的边缘，难以广泛、深入地参与村庄治理过程。正是由于公共参与经验不足，民主训练机会较少，严重制约了普通村民公共参与技能的提升，致使普通村民的公共参与技能至今仍处在较低状态，影响了普通村民公共参与的质量。
