国土资源部在2013年年初发布的《保发展保红线2013年行动方案》提出，将探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度列为今年配套改革之一。5月，一位高层领导在新浪长安论坛明确表示，农村集体建设用地不能突破自有自用原则，换言之，就是不赞成集体建设用地入市给他人使用。8月底，凤凰网《财知道》节目以“温州土改吹响中国新改革号角”的醒目标题,报道了温州市农村产权交易管理暂行办法，反映了社会上普遍存在的对集体土地入市的强烈期望。
如上所述，关于集体建设用地能否入市，各方面意见相左如此。其实，集体土地入市由来已久，农村土地隐形市场已相当普遍。上世纪90年代乡镇企业大多改制为个体、私营、股份合作制企业，还引进不少外资企业，就是集体组织自发地设置建设用地使用权，并将它出租、出让给这些企业。这一诱致性的土地制度变迁，使乡镇企业重焕生机，蓬勃发展起来。上世纪90年代以来大量出现的“小产权房”也是集体土地入市的一种形式。深圳市35万幢小产权房解决了七八百万外来人口的住房问题。另外，从1995年起，国家土地管理局和国土资源部陆续在22个省市布置一批集体建设用地流转试点。进入新世纪，多个试点省市，如芜湖、大连、临沂、苏州、成都、南京、杭州、安徽、河北、湖北、广东等地已有集体建设用地使用权流转的地方性法规出台。但是，农村集体经营性建设用地使用权流转至今还要探索，还要试点，还在因循徘徊，这说明当前还有几个问题需要廓清。
为什么要让集体土地入市
2007年，中共十七大提出：要“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素价格形成机制。”
2008年，十七届三中全会进一步明确提出“促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动；逐步建立城乡统一的建设用地市场。”
2012年，中共十八大又重申，要“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”
2013年7月，习近平总书记在武汉部分省市负责人座谈会上提出，加快形成全国统一开放竞争有序的市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率。
集体土地入市正是发展要素市场、建立城乡统一、开放、竞争有序的土地市场的必要条件，是完善社会主义市场经济的一项重要任务，是发挥市场在土地资源配置中基础作用的需要，是加快经济发展方式转变的需要。对此，中央用了“加快”二字以显示问题解决的迫切性。
现在要做的第一件事不是试点，而是扫除重重思想观念障碍，特别是扫除政府一统天下的计划经济思维的束缚，深刻认识集体土地入市的重要性、紧迫性，尽快拿出集体土地入市的改革方案。
要不要突破现行法律
集体土地入市必然、必须突破现行法律。本文所说集体土地入市确切地说是指集体土地的建设用地使用权、宅基地使用权入市。按照现行《土地管理法》的规定，集体土地的建设用地使用权、宅基地使用权是不允许入市流转的，谈集体建设用地使用权流转就突破了《土地管理法》。《物权法》也没有对集体土地建设用地使用权的流转做出具体的法律规范。
然而，改革开放以来的制度创新都源于对当时法律的突破。小岗村包产到户中的集体土地承包经营权，深圳国有土地批租中的国有土地建设用地使用权，直到2002年的《土地承包法》、2004年的《城市房地产管理法》、2007年的《物权法》才得到确认。一般来说，新制度的产生都先于法律。已经开展的改革试点被要求“全面探索，封闭运行”，就是允许在试点区域内突破现行法律，进行新政策、新秩序的试错、探索。
集体土地的市场准入限制
试点是为建立开放、竞争、城乡统一有序的建设用地市场寻找经验，但事先设置的严格的市场准入限制，筑起了高高的入市门槛。
门槛之一是“经审批⋯⋯依法取得的经营性建设用地使用权”才能入市。这就是说，宅基地使用权不能入市；集体的公益性事业、公共设施用地使用权也不能入市。这有违历史成功经验。乡镇企业用地是经营性建设用地，在上世纪80年代乡镇企业异军突起时，其用地都没有经过政府审批。当大多数集体乡镇企业改制为个体、合伙、股份合作或股份制企业，甚至引进“三资”企业时，其土地关系随之变为集体经济组织在集体土地上设置意定（双方合意设定的）的建设用地使用权，由这些非集体的乡镇企业出租、出让使用。这些出租的集体建设用地使用权都没有经过政府审批。1998年新版《土地管理法》实施后，许多新办的乡镇企业，因镇乡村没有建设用地指标，其用地也大多没有经过政府审批。根据浙江衢州市2004年的调查，该地经审批的集体建设用地只占集体建设用地总量的2.6%。即使是集体土地确权发证工作做得好的湖北省，截至2012年8月，该省的集体建设用地发证率也只有40.6%。
竞争是市场机制的灵魂。没有众多的市场主体进入市场，就没有竞争，就不能形成真实反映土地稀缺程度的价格，也就不能优化土地资源的配置，建立城乡统一的土地市场也就失去意义。吴敬琏、刘吉瑞教授所说的“没有竞争的市场甚至比没有市场更危险和可怕”值得深思。
所以，应当允许宅基地使用权和公益性事业、公共设施的建设用地使用权入市；同时，按照尊重历史、承认现实的原则，对经营性集体建设用地，只要农民集体绝对多数同意、权属清楚、无争议，不损害公共利益，虽然未经政府批准，也应该视为合法，发给建设用地使用权证，准予入市。
门槛之二是“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”的集体土地才允许入市。首先，这条市场准入限制操作有困难。确定城镇建设用地范围的规划有土地利用总体规划和城镇规划两个规划，两个规划的目标不一致，编制不同步，前者确定的范围往往比后者小，那么，该执行哪个规划确定的城镇建设用地范围？再说，规划确定的城镇建设用地范围经常变动，今年在范围之外，明年就可能在范围之内。那么，今年是合法的产权流转，明年是否就会变成不合法的呢？再者，目前亟需入市流转和已经大量入市（进入农村隐形市场）的正是城镇建设规划范围之内的城中村和城郊的集体土地。在城镇建设规划范围之外的集体土地，除了建设公路铁路之外，很少有企业去开发建设，也就很少需要入市。只开放规划圈外少许集体建设用地使用权入市，又如何能建起开放、竞争的城乡统一的建设用地市场呢？
据说，设置这条门槛的原由是《宪法》规定“城市土地属于国家所有”。城市土地国有是1982年才首次写入《宪法》的。查1982年修宪讨论记录，当时的立法意图是要渐进地实现土地全盘国有化（详见程雪阳，《城市土地国有规定的由来》，《炎黄春秋》，2013年第6 期）。这条规定很笼统，没有说明什么是城市土地。也没有说明城市土地扩展必须采取的法律程序。城市数量和城市边界是逐年变化的，这就为政府征用集体土地所有权开了方便之门。政府可以以一纸公文宣布县改市、乡改镇，划一条城镇边界，就轻易地拿走集体土地所有权，把集体土地国有化。这不符合2004年《宪法》“坚持公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度”、“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益”的原则，也不符合十七大提出的“坚持平等保护物权”、“各种所有制经济平等竞争”的精神。现在已不是需要以国有化一统天下、建设苏联模式社会主义的时候了，在集体土地上同样可以建设社会主义城市。因此，需要对《宪法》第十条的规定加以解释或修宪，试点也不必拘泥于城市土地必须国有的规定，尽可开放城镇建设规划区之内的集体土地入市。何况，在广东、江苏的试点早已有城市建设规划区内集体土地建设用地使用权入市的经验。
门槛之三是“禁止进入房地产市场，取缔‘小产权房’”。所谓的小产权房在上世纪80年代就有了。1982年《村镇建房用地管理条例》规定，“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨”以及“集镇内非农业户”经过批准都可以在农村取得宅基地建房。1988年版《土地管理法》第41条也允许城镇非农业户口居民使用集体土地建住房，只不过要限制面积、经过审批和有偿使用。小产权房的出现解决了政府未曾解决的、大批涌入城市的农民工和外来人口的住房问题。但是，到1998年，它却为新版《土地管理法》禁止。
禁止小产权房的理由有三：一是小产权房建设脏乱差、引发治安问题。在笔者看来，小产权房是由农民或农民集体分散决策建起来的，会存在这些问题。但也并不尽然，如北京郑各庄、太玉园就规划得很好。所以，出现的这些问题，只要加强规划管理、社会管理就可解决，不能成为全面封杀禁止小产权房的理由。二是小产权房乱占耕地，不利于耕地保护。其实，小产权房占用耕地并不多。2012年北京市公布要清理的79个小产权房项目占地3656.3亩，其中耕地107.4亩，只占3%。再说，为建设大批量的保障房，政府也在大量征收集体耕地，储备土地，为什么只许政府占用耕地建保障房不许农民集体占用耕地建廉租、廉价房呢？真实理由有三：小产权房扰乱房地产市场秩序。其实是扰乱了政府对房地产市场的垄断秩序，减少了政府收益。2003年以来，房地产价格一路高涨，根本原因是政府垄断了土地供应，而需求竞争，所以地价高涨，再加上2009年以来货币超发，巨额游资进入，以致房地产价格一涨再涨。要使房价回归到合理水平，有一个健康发展的房地产市场，治本之策就是让集体土地进入房地产市场，打破政府对土地、房屋供应的垄断，建立竞争性的市场秩序。目前的房地产市场调控措施，限购、限价不见效，需要大批量增加普通商品房和保障房供应；另一边，却要封杀集体土地上建起的廉租、廉价房、普通商品房，不准建、不准卖。
所以，以上三道门槛都应该撤除。惟一应当设置的门槛是必须符合规划，符合土地用途分区设定的土地利用规则，不能损害公共利益。
