肇始于上世纪80年代中期的村民自治，经过近30年的发展，走到了转型升级的十字路口。由民主选举所应激发出的参与决策、管理、监督的动力，实际上在中国农村并未真正形成。相反，村委会直接选举的监督功能大幅弱化，控制选举的成本也在降低，村民更多地表现出对村委会直接选举的无所谓。可以说，希望通过民主选举来强化村民对村级事务的参与，加强对村干部的监督，没有得到完全实现。
种种事实说明，如果我们不能够做出制度创新，作为中国基本政治制度重要内容的村民自治制度，将会名存实亡。这将直接影响着中国转轨的进程和质量。
形式化了的村委会选举
那么，是什么因素造成了村委会选举越来越形式化了呢？
首先，中国村委会事实上议行合一，本身没有分权制约的机制。虽然《村民委员会组织法》有关于村民大会和村民代表大会的规定，但在现实中很难得到落实，执行起来也颇为困难。现实中，村委会和村党支部（俗称“两委会”）在选举后，基本扮演着决策者和执行者的作用。议行合一使得对村干部的监督基本处于空白状态，来自上级指导部门的财务监督“村财乡管”，恰恰又是违反《村民委员会组织法》的。对村干部监督的弱化，从反面强化了村民对村级选举没有多大作用的意识，使村级选举在很多时候流于形式。
其次，农村社会发育程度低，行政村资源少，没有能力提供公共服务，农民参与成本较高。中国农村社会发展极不平衡，东部地区由于经济发达，农民的权利意识较强，参与监督的要求高，对村干部的制约力度也相对较高。但是，广大中西部地区农村社会发育程度较弱，难以产生社区活动积极分子和社区政治家，尤其是参与和监督村务的主力——本地中青年劳动力大都外出务工，对村级事务的关切度大幅降低。中国行政村集体资源少，基本没有能力为农民提供公共服务，农户的原子化现象十分普遍，农民参与公共事务的成本就相对较高。社会发展程度低的直接结果，是农民关心自己家庭收入比关心村级事务的程度要高出许多，也就不会有积极性去参与村级事务。
再次，选举和治理发展不均衡。治理所要求的实现条件，远比选举复杂和高级。世界上其他国家的实践证明，实行选举的难度要大幅度小于治理的难度，所以，很多社会发展水平较低的国家，尽管也实行了全国性直接选举，其治理水平和管理国家的能力仍旧十分落后。
要实现善治和良政，不仅要求社会发育水平、民众的组织程度、相应的制度创新和供给、人们尤其是官员的思想意识等，要与选举达到的水平相适应，而且也只有在善治取得较大进展的基础上，才能倒逼选举向更上一级推进。这就解释了为什么在中国农村可以较为迅速地推广村级直选，而要实现善治和良政却困难得多。
通常所说的村民自治的四个民主：选举、决策、管理和监督，是一个有机的整体，任何一个都不可能单独突进，或者说，在决策、管理、监督还处于较低水平的条件下，选举可以单独从村级向上进展到乡镇级、县市级。相反，如果村民自治长期在决策、管理和监督方面落后于选举，就会使选举也逐步流于形式，失去动员村民参与村务管理和培养村民民主意识的作用。这就与中国自上世纪80年代中期开始实行村民自治的初衷相悖，更与中国将来要实现的政治民主化的愿景渐行渐远。
取得实质性进步
那么，如何扭转这种趋势，在村务治理方面取得实质性进步呢？我们或可以通过梳理中国农村改革的历程来看清这一点。
经过30多年的改革开放，中国农村的社会矛盾也经历了聚集、破解、再次聚集、又再次破解的过程。过去计划经济条件下的平均主义大锅饭弊端，经过农村家庭联产承包责任制得到了破解。沉重的农村税费负担支撑起的农村公共服务，在2006年停止征收农业税、加大政府对农村的投入之后也得到了化解。
现在，在新一轮城市化的浪潮中，以农村土地为核心的农民财产权问题已经成为目前中国农村矛盾的焦点。
如果说，家庭联产承包责任制，是农民为自己争取平等合理的劳动收益权；摆脱沉重的农村税费负担，是农民为自己争取平等的公共服务享有权的话，那么，农民对自己承包土地使用权利的保护，在更大意义上是对自己财产权利的维护。这种从劳动收益权，到公共服务享有权，又到财产权的发展，显示出中国农民权利意识的觉醒，也在更大程度上反映了中国农村改革深入发展所面临的新挑战和新问题。
显然，农村的矛盾所导致的结果已经悄然发生了变化，最明显的表现，就是基于财产权基础上的农民自组织水平的提高，和与此相伴的农民参与意识的加强。
事实上，近十几年来，中国在农村加强了社区建设，建立和完善了农村养老保险制度、新农合医疗保险制度、承包土地确权和农民住房确权、基础教育保障制度、农村道路村村通、电视电话村村通、基础电网改造、种粮补贴和购买大型农机具补贴等，这些改变或可归属于农村社会建设的内容，但还远远不够。要使中国农村在决策、管理、监督为主要内容的村务治理方面进一步有所进展，还需要在以下几方面有所作为。
首先，需要将农民组织起来，与村级组织和乡镇政权形成平等对话和良性互动关系。改革开放30多年来，中国社会的结构分化大体定型：以政府官员为代表、以政府组织为基础的国家系统；以企业主为代表、以企业组织为基础的市场系统；以公民为代表，以社会组织或民间组织为基础的公民社会系统。组织化，或者高度的组织化，是政治国家的基本特征。中国需要一个健全、组织化程度较高、相对独立的公民社会，来与政治国家和经济社会相对接。这是社会实现善治和良政的必由之路。但是，小农经济是中国农业的传统，也是中国农民的特点。一盘散沙的农村和农民是没有办法与高度组织化的政府平等对话的，更何谈对干部和政府的监督。要让农民组织以多种形式存在。比如，现在农村有多种形式的经济合作组织，如土地合作社、土地合作银行、各种专业性质的合作组织，如蘑菇种植合作社、蔬菜大棚种植合作社等，也有自然村的社会管理组织，如农民议会、农民议事会、庄务委员会、组务委员会等。中国农村社会组织的发展还处于起步阶段，农村社会组织的培育和发展任重道远。对此，要加以总结和鼓励，使其在成熟阶段不仅可以承接部分政府转移的社会职能，而且能通过与政府的平等对话，真正实现对政府的监督和良性互动。
其次，需要培养农村活动积极分子、社区政治家和枢纽型社会组织。农村治理水平的提高，需要农村社会组织的发育和发展，要做到这一点，培养热心公共事务的农村活动积极分子和“农村社区政治家”必不可少。任何事业的发展壮大，都离不开相关人才的作用。农民参与决策、管理和监督，都需要有人组织，有人牵头，有人代表。让这些农村活动积极分子和“社区政治家”成为农村社区内社会组织的带头人和农民利益的代表，由他们代表民间力量与村委会和基层政府合作，来实现善治。同时，通过地方人大和政协组织，将“社区政治家”纳入制度化的轨道，对乡镇党委政府的工作实施监督，提高中国农村的决策效率，更好地发挥人民当家做主的作用，降低农民参政的成本。正如农村经济的发展需要龙头企业一样，农村的社会建设，也要有枢纽型的社会组织来带动。这种社会组织不仅可以为农村社会发展提供人才和管理经验，也可以孵化和带动相关社会组织的发育和发展，以在更大程度上提高农村的社会发育程度。事实也是这样。笔者2013年8月25日在江苏南京市六合区金牛湖街道红光社区官塘赫村民组就看到，当地村民的自治组织“庄务委员会”在带头人赫相森的带领下，不仅组建了土地股份合作社、创办了股份制的赫家庄农家乐，而且牵头在金牛湖街道创办了农民资金专业合作社，为当地农业发展提供金融服务，成为当地名副其实的枢纽型社会组织和专业经济合作组织。
再次，需要充分发掘和利用中国农村传统的组织资源。中国农村社会建设的一大短板，是组织资源的贫乏，一直依靠的是党组织和村委会。但是，目前农村通过合并村庄，一个行政村的管理半径已大为扩大。笔者在江苏省南京郊区的农村看到，那里已经大量出现了5000人到8000人的行政村，一个行政村下面就有20-50个不等的自然村。笔者曾经调查过的安徽省霍山县磨子潭镇胡家河村3000人口，分布在方圆50平方公里的30多个自然村里，而两委干部只有5人。大量农民面对的是5-7人的村委会和村党支部的干部，这些干部领着上级发放的“工资”，干着上传下达的事情，他们虽说是农民选举产生的，但是，对于为农民服务，既力不从心，又缺乏动力。这样，在行政村与农民之间，就出现了自然村层面上的组织断层。弥补这个断层，现有的组织资源并没有现成的答案。
而且，中国农村组织程度较低的短板，随着各级政府强化公共服务功能后凸显和迫切起来。任何公共服务的实行，都是一个双向交流、双向选择和互相监督的过程，不单单是政府一方的施予。高度组织化的政府公共服务去对接一个一盘散沙的农村，去对接一个个单个农民和农户，不仅成本高昂，而且绩效很差，还会因为缺乏监督产生大量的腐败现象。
中国农村古来不缺乏组织资源，比如，传统的家族、宗族、乡贤、能人等。今天要开展农村社会建设，利用好农村传统的组织资源，能起到事半功倍的效果。笔者在南京六合区金牛山街道红光社区赵坝自然村调查时，就发现该自然村2007年成立的社会组织“农民议会”，就是充分利用当地传统的乡贤、宗族组织资源的一次成功尝试，它解决了自然村条件下的村民自我决策、管理和监督的问题。
最后，需要善于总结和推广中国农村基层的制度创新经验。最先感觉到中国农村选举之后治理问题的是直接工作在农村第一线的基层干部，最先对这些问题做出反应的也是他们。所以，中国农村基层民主治理方面的制度创新一直层出不穷。例如，笔者从2006年起一直关注重庆市开县麻柳乡在地方治理制度创新和实现创新可持续发展方面的表现，曾四次到该乡对他们首创的“八步工作法”制度创新进行跟踪调查研究。笔者发现“八步工作法”作为后选举治理和实现善治的主要手段，从2003年创立以来，已经极大地改变了麻柳乡当地的政治生态。从那时至今，虽然麻柳乡党委书记已经五易其人，干部队伍变动也不小，但是这项以“决策通过全民公决”和“干部管事不管钱”为特征的制度创新，深得麻柳人民的欢迎，已经不仅成为村级组织决策的必经程序和管理、监督的主要手段，而且麻柳乡干部在处理其他事务时也已经习惯于按照“八步工作法”去做，其精神已经深入到乡党委政府的日常决策、管理和监督工作中。尽管目前“八步工作法”在推广和复制方面仍旧步履维艰，但在其发源地的勃勃生机，说明了政府在总结和推广村务管理和农村善治的先进经验方面，还有很大的提升空间。
总之，在选举和治理的关系上，要实现善治和良政，选举可以作为中国农村基层民主政治建设的突破口。因为相比较治理，其实现的条件和起点较低，也较容易实现突破。但是要想巩固选举的成果，并把选举向上推进，就需要提高农村治理的水平，使治理所体现出来的决策、管理、监督达到与选举相适应的程度，用治理水平的提高来倒逼选举向更高层级发展。否则，治理水平长期徘徊不前，很容易造成选举被控制，使选举沦为形式，丧失其作为民主政治建设起点的作用，成为伪民主的装饰。这样看来，治理是达到善治和良政的关键，它也是目前中国农村村民自治和民主政治发展的转折点。■
作者为中央编译局比较政治与经济研究中心研究员
