在当代公共治理和公共行政制度体系中，政府信息公开具有多方面的制度功能。在国家公权力向社会转移的大背景下，信息公开是公民参与国家和社会事务管理的制度前提；在行政合法性重塑、行政正当性更注重民主合法性资源的趋势下，通过信息公开监督行政机关依法行政，促进行政科学化、民主化等工具价值日益凸显。就其本体价值而言，信息公开也是阳光政府、透明政府建设的制度担纲者。
2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《条例》）的实施为中国政府信息公开制度提供了较高位阶的规范依据。《条例》实施五年来，中国政府信息公开制度一直在不断发展健全，在理念上、制度上和实践中都取得了一定的成绩。但是，由于在政府行政理念、行政文化价值观、体制机制、管理方式、政策法规以及对政策法规的执行力、司法审查等方面存在的问题，中国政府信息公开制度的完善仍然存在诸多结构性难题。2009年以来，北京大学公众参与研究与支持中心联合国内8所大学的研究团队，对中国政府信息公开的制度实践进行了实证观察，发布了《中国行政透明度观察报告》，对中国政府信息公开工作的制度实践、问题，以及未来改进予以持续的关注。从三年多的实证观察来看，《条例》的实施，亟待寻找到一种可持续的制度推动力。
现状
——公开理念与制度的拓展：由行政公开向复合型公开的推进。
经过五年的发展，中国的政府信息公开已经由单一化的行政机关信息公开逐年延伸到以行政机关信息公开为主，辅之以“财政预决算”“三公经费”“官员信息”等重点领域专项信息公开，由面到“点”，纵深发展。另外，公开的实践也已经超越了行政系统，司法公开和公共企事业单位信息公开成为信息公开实践的重要内容。信息公开的理念在实践过程中由表面向纵深发展，由行政过程延伸到社会治理、司法过程等新的领域，呈现出一幅全方位实践的图景。
公开理念及其制度实践的全方位拓展，既有政府自上而下推动的原因，更是社会需求和反馈刺激而生成。公共治理的需要以及来自社会对信息的需求，成为推动信息开放的重要力量。在这一过程中，政府所采取的“回应性”态度，促成了相应的制度供给。某种意义上，这一发展进程也提供了国家其他制度建设领域“开放—反思”路径和模式的范例。
实践中的一些数据也证实了上述需求——供给模式的相互促进。以北京市为例，在人员配备方面，截至2012年，北京市共有4048人从事政府信息公开工作（其中专职人员共计835人）。制度建设方面，北京市制定了17项配套的领导和工作制度，包括目录编制、专栏管理、发布协调、保密审查、信息清理、新闻发布、电话咨询、纸质文件移送、虚假或不完整信息澄清、国有企业信息公开办法等方面。从效果来看，2012年北京全市收到政府信息公开申请共计1.5729万件（其中市政府工作部门共收到1.1829万件，区县政府共收到3900件）；全市法院审理与政府信息有关的行政诉讼案件共计551件。
——横向对比分析：不同省级行政单位的信息公开程度与经济发展水平并非成正比关系，公开的落实关键在领导重视以省级行政机关为单位的考察，可以从不同省份信息公开工作质量的对比中发现一些宏观问题。在2010年-2012年两次跨年度评测的结论中，中部省份安徽省、山西省；西部重庆直辖市；东北地区黑龙江省、吉林省的信息公开工作质量，比一些东部经济发达地区的信息公开工作质量更高。信息公开工作是需要一定的民众需求推动和经济物质支持的，按一般情况来说，东部经济发达地区的民众需求要相对旺盛、经济物质支持也相对更有力，因此信息公开工作质量也应该更高。但是，数据却显示出与此相悖的结论。再结合研究人员与各地负责信息公开工作的领导、工作人员的访谈来看，我们认为，目前决定各地信息公开工作质量的关键因素是地方行政领导的重视程度和督促力度。经济发展水平、物质支持等只产生非常次要的作用，社会公众的需求如果没有经过新闻事件并由媒体放大的话，基本无法产生实质的助推作用。
学术研究者们一般习惯于从制度、规范当中寻找原因，而上述结论恰恰是一个执行层面的问题或者说是实践中的问题。笔者之所以十分重视这一点是因为它显现了中国政府权力运作中依然留存的人治传统，正如司马迁所谓的“天下之事无大小皆决于上”。领导重视则事必成，领导漠视则事必败——这种人治传统也反面衬托出制度的无力和法治水平的低下，公民社会的形成尚需时日。在这种背景之下的信息公开和政府透明度建设也就陷入了一种“政府（首长）自上而下动员模式”的路径依赖。
——纵向对比分析：上下级行政机关的信息公开现状——逐级递减的信息公开实施效果和自下而上的民众需求加剧了信息的“需求——供给”失衡。
将观察深入到省级行政单位以下的市县两级行政机关做纵向对比的话，可以明显发现，行政机关级别越低，其信息公开工作质量水平也越低。在2010年-2012年的两次跨年度观察评测中，我们分别选取了广东、辽宁、上海、四川、陕西、河北、甘肃、河南、江苏、黑龙江、湖南、云南等12个省市作为样本，将其省政府信息公开工作质量水平与辖内市、县级政府情况做对比分析，所得结果无一例外地显示下级行政机关的工作质量较之省政府有明显的差距。在笔者看来，这是典型的“推动力传导递减效应”。《条例》在中央和省部级层次获得了较大的共识与推动，但在许多基层却遭到“冷遇”。在具体的公民申请实践中，基层政府动辄以“信息不存在”“影响社会稳定”“涉及国家秘密”等理由，拒绝提供，或者干脆拖延，不予答复。
根据我们在基层培训与调研的经验，这种基层制度梗阻，既有基层政府不适应新型行政文化的原因，也有基层政府“任务复杂化”的原因，比如化解群体性事件、维持稳定，政府信息公开的重要性与必要性，都被低估。或许有观点认为，政府工作质量水平与行政机关级别成正比例分布是很自然的现象，不单政府信息公开工作，其他领域的政府工作同样会反映这样的规律。从现实情形来看，这一观点诚然不谬。然而在服务型政府理念已经深入人心的今天，这一“规律”不能当然地获得合理性。例如，在发达的法治国家，民众对地方自治团体（功能类似于中国的基层政权）行政工作的满意程度往往要高于上级政府或政府部门。如果以服务型政府理念来引导政府信息公开工作，将民众的信息需求这一因素考虑进去的话，我们有理由认为，现在的“推动力传导逐级递减效应”与民众自下而上的信息需求是失衡的：市县级政府同基层民众的距离更近，承担了更多、更直接的公共服务职能，因此对其信息工作质量的要求未必见得就当然地低于省部级行政机关。同上一节反映出的问题一样，笔者认为这种制度传导的递减效应，同样印证了“政府动员自上而下”路径依赖的存在和弊端。
——共时性对比分析：部委和省级政府信息公开情况——“省强部弱”的现状反映了政府运行中的权力生态问题。
再将国务院下属机构纳入比较研究的视野，可以发现在连续三年的实证调研中，都出现了较为明显的“省强部弱”现象：国务院下属机构的信息公开工作质量低于省级政府。不过，随着时间段的推移，其间差距在逐年减小。
在2009年-2010年的评测中，30个省份中及格者有12个，而当年43个国务院机构中仅2家及格。在2010年-2011年的评测中，省份及格数是20个，国务院机构的及格数则是9个。在2011年-2012年度的评测中，省份及格数是17个，国务院机构的及格数是23个。
这一现象虽然在逐年缓和，但其出现到缓和的过程反映了政府运行中的权力生态问题：中央政府在上面推动，但往往会出现“灯下黑”。可能国务院下属机构离中央政府更近，更有理由强调自己的特殊性，甚至动用一些资源让自己尽可能少公开一些信息。中国是个单一制国家，中央对省级要求往往比部委高。在自上而下的推动中，省级刚好能感到中央推力，而且各省之间有竞争。可是，部委却都强调自己的特殊性。这造成了各省级部门在信息公开上做得要比国务院机构好。在这样的权力生态下，国务院机构在信息主动公开方面与各省级部门相距甚远。在我们的观察评估中，“主动公开”是评测政府部门透明度权重最重的一项，赋分比重占到40%左右。这一项，省级行政单位的得分率是73.6%，国务院下设机构的得分率是45.2%。
因此，虽然在公民眼中，国务院部委属于中央行政机关，省级政府属于地方行政机关，但单一制下的权力运行规则（诸如省与省之间的政绩竞争等）使得省级政府承担了比国务院机构更大的压力，政府信息公开工作质量自然要优于国务院部门。故而此类对比所反映出的“省强部弱”情形同样是上述“政府自上而下动员模式”路径依赖的结果。
——历时性分析：五年来的发展情况——小步前进但远远不够；末端产出意义上没有什么突破性进展。
前文提到了政府信息公开工作大规模开展五年来取得了不少成绩，但是，这些成绩多数集中在理念、制度、规范的层面。从末端产出的效果来看，微观的个案没有达成社会所期待的长足进步。这一点从频发的信息公开申请与拒绝的纠纷、行政机关拒绝公民申请的理由与解释、行政机关信息公开年报的规范性、信息公开工作考核制度与社会评议制度的实际效果、信息公开责任追究的执行情况，以及对政府信息公开的司法审查权利救济中都可以分析得出。
以上列举的各项不足已经有大量的观察评论文章专门研究，本文不再一一赘述。仅就我们实证观察的数据综合起来看，连续4年的三次评测结果显示，省级政府在2010年的信息公开工作质量有较为明显的提升，此后就不再有明显改进，甚至部分省级行政单位出现了倒退的情形。国务院机构较省级政府要好一些，三年来基本保持稳定提升的局面，但在至关重要的监督救济方面也同省级政府一样，仍然裹足不前。可见，在“政府自上而下动员模式”的路径中，自我要求、自我监督、行为审查等相对“强效”的机制会被想方设法架空、虚置。强调保密的行政文化、制度安排、保障知情权落实的司法救济等等制度，并没有在实践中得到关键性突破。传统官僚文化的保密思维制约；信息公开条例位阶低、与《保密法》《档案法》的适用冲突；内部监督与外部监督的协调、实效化；复议制度和行政诉讼制度救济效果的缺失等一系列问题依然存在。
