问题
上文对中国政府信息公开实践经过五年发展呈现的现状另辟角度作了一番梳理。其中对现状中表现出的不足都提及了“政府自上而下动员模式的路径依赖”问题，这在笔者看来是中国政府信息公开工作中的结构性难题。
从“结构——功能主义”（structural functionalism）的视角来看，制度结构的设计会影响到制度功能的发挥。笔者认为，同样，制度结构的变革将会带来制度功能的颠覆式转变。就像阿基米德所讲：给一个支点，将能撬动整个地球。具体到政府信息公开领域，目前中国的政府信息公开工作主要采取的是“政府自上而下动员模式”，这一点相信大多数研究者都不会否认。2008年《政府信息公开条例》的实施开启了中国大规模推行政府信息公开工作的历程，国务院办公厅文件的相继出台为各级政府信息公开工作增强了可操作性、指导性，使得工作的标准和依据进一步细则化。政府公开工作的每一次前进动力、前进方向甚至工作重点、公开范围几乎都是以这种上级政府颁布法规、规章或政令的方式决定的。客观来说，大部分下级行政机关最多在形式和渠道上有所创新（例如，政务微博、微信），其他无不是照章执行、不越雷池。对比公民需求、媒体呼声对信息公开产生的作用，政府自上而下的动员、布置才是绝对的圭臬。前两者即使发生作用也必须要通过国务院颁布规范、下达政令的方式才能实现。这些现象充分证明了，中国政府信息公开采取的是“政府自上而下动员模式”。 自上而下的政府动员模式反映出中国改革中传统的路径依赖。这一模式有其优点。比如，《条例》实施之初，各级政府被要求将条例的宣传和学习作为重要的政治任务来对待；其次是机构建设和平台要求，通过上级政府的监督检查逐步实现；再次是各级政府组织的公务员系统培训。也不得不指出，这种路径依赖也反映了我们习惯于通过透支政治的、具有运动特征的传统政策执行方式，来推行改革。改革的社会动力供应存在一系列障碍。
这种模式，根源于革命时代的动员组织机制，它以党的领导为政治支撑，以对国家机构和重要物资的控制为物质基础，具备推行关键性政策与法律的强大政治动员组织能力。这种模式是中国克服自然灾害、公共危机，以及推行政策法律的“本土资源”。
观察《条例》实施当年——2008年的情形，就会发现，中央政府不仅在理念宣传和制度推行上积极动员，也在具体的全国性危机事件中落实《条例》的基本精神。比如5·12汶川大地震、奥运会，以及甲型H1N1流感事件，正由于处在《条例》准备期和实施初期，有着强大的政府动员，各级政府通过《条例》提供的新理念和新技术克服公共危机的能力，才能够在短时间内获得快速提升。但是，也不能忽视这种模式的不足。首先就是上文所提到的“制度传导的递减效应”。其次是公开的不主动。政府动员模式提供的主要是《条例》实施的硬件基础，比如制度、机构、人员、平台等，高调的政治新理念并未能有效转化为具体的制度实践动力。
就主动公开而言，各级政府表现出重视和热情，从年报来看可圈可点，但公民申请中大量涉及本应主动公开的信息，却反证了政府信息主动公开的“质量”问题。由于主动公开属于政府自己下菜单，公民的需求并没有被有效整合，大量信息对公民的有用性比较低，而涉及国计民生的关键性信息却被有意“保护”起来。主动公开不够“主动”，表明了地方政府对《条例》确定的政府信息公开的“服务”性质，没有很好理解，甚至不少政府明确地将内涵丰富的《条例》简单等同于之前的“政务公开”。主动公开的“不主动性”或“选择性”，显然也不能通过政府动员模式来解决。
再次是监督评价机制的“消遁”和司法审查机制的“不力”。监督评价机制的架空和虚置从我们的实证调查中可以证实；而完整的政府动员模式，应该包括司法环节，但司法实践中饱受批评的政府信息公开案件的受案范围、受案标准问题、原告资格与“三需要”问题、举证责任分配问题、“信息不存在”问题都制约了信息公开案件司法审查的强效化。这也是政府动员模式的固有缺陷，即重政治、行政，轻司法。由于难以获得强效的司法保护与支持，公民的信息公开申请权利，显得非常薄弱和不完整。
总体而言，政府动员模式在《条例》早期的制定、实施准备和宣传发动上，起到了重要的推动作用，但随着《条例》实施的日益法律化、个体化，其作用空间和有效性都会大大缩小。在中国，政府的政治与社会责任极其繁重，在金融危机、民生改革和其他更为重要的政治议题上，有着大量工作要做，政策关注点与重心经常因时势而移转。因此，如何寻找一种可持续的制度推动力？这是《条例》实施的根本性问题。
改进建议
为了避免建议的泛化或重复既有观点，本文改进的建议还是围绕“政府自上而下动员模式的路径依赖”展开。
结构——功能主义学者帕森斯非常强调秩序、行动和共同价值体系在社会结构中的作用。他始终认为，研究社会结构就是研究秩序问题，并且势必涉及秩序中的人的行为，而研究社会秩序和人的行为又脱离不了行动者的思想情感的规范问题。“价值是构成社会秩序的条件”这一观点对我们反思和改进政府信息工作的路径依赖问题有一定的指导意义，它为信息公开工作寻找新的结构、路径和动力指明了方向。
将视角扩展到公权力的“对岸”，我们可以寄望，社会的参与和推动作用在政府信息公开工作下一个阶段的推进中得到凸显。已经展现在我们面前的现实是，五年来初具雏形的中国公民社会，以其特有的精神气质和行动能力，积极推动着《条例》的实施，法律学者、公益律师、普通公民、公共媒体之间，已开始形成一种关于政府开放性和公众参与的社会共识。
这种共识，是我们期待的政府信息公开的“共同体参与模式”的基础。“共同体参与模式”，关注于法律实施的个体化基础（个体接受与行动能力），强调《条例》作为制度公共品的服务功能和适宜消费的性质。上述新模式需要在既有的公民社会行动模式基础上，做规范化的扩展，其要点在于：不同的行动者通过各种行动，包括普通公民基于个体利益的自觉行动、各种社会组织基于特定利益关注和公共情怀而进行的组织化行动、法律学者和公益律师信息申请的示范行动，以及深入基层、边远地区的法律援助行动、公共媒体对这些行动的持续关注，进行呼应与合作，从而构成一种“社会行动共同体”，汇聚成一股有序的、有力的社会动力。
这种动力，由于来自行动者的利益诉求和公共责任，因而是可持续的。同时，由于参与者来自社会的不同领域和层面，这种动力又是大规模的。这将是一种大规模的、可持续的、建设性的社会力量。这种来自社会、自下而上的推动力，不仅将成为《条例》可以长期依赖的、可靠的制度动力，也将是培育社会理性、推动民间社会有序组织化、改进政府与社会关系的动力。现代化的完成，不仅需要政府和市场，更需要公民人格的养成和公民社会发展，如果缺乏共同体意识和参与实践，后者只能是纸上谈兵。而政府信息公开的制度实践，又可以反过来为现代公民人格发育和公民社会养成，提供一个很好的平台，使得这一新的模式实现内部的良性循环。
从某种程度上来说，上述共同体参与新模式也是按照帕森斯的理论来设想的。在帕森斯那里，秩序问题是社会通过互动协调稳定的本质。他明确地将秩序作为结构的本质，并认为结构由“行动者在一情景中彼此的互动而组成”。在这里，结构又是一种互动关系模式。而共同体参与模式在保留行政机关主要作用的前提下增加了新的角色主体，加强了共同体内部的互动与商谈，无疑符合帕森斯对良好、稳定秩序的设计。
因此，在未来，推动透明度理念的全方位、纵深落实，既需要执政党和政府在路线图、时间表、制度创新等方面的“顶层设计”，需要自上而下的推动，更需要通过鼓励社会成员、团体的有序、有效参与，激活和释放社会对信息的需求，促进各级政府对社会需求提供有效的制度供给。自上而下的政府动员与自下而上的社会动员相结合，是推动政府透明度建设的可持续动力。落实这种“双轨制动力”模式，需要进一步从信息公开的制度上加强对公民申请信息公开的鼓励和权利保障，强化司法对公民知情权的救济，落实政府信息公开不作为的法律责任。在政府信息公开领域的上述改革，其直接意义在于推进阳光政府建设，长远看，对于中国的公共治理改革，社会管理创新，以及政府管理体制改革，都具有建设性意义。■
作者为北京大学法学院教授
