伴随中国经济的高速发展与城镇化进程，化石能源的消耗逐年增加，空气质量下降、雾霾污染严重等诸多环境问题近年来频繁发生。鉴于2013年1月以来中国又出现长时间雾霾天气，国务院于2013 年9月出台了《大气污染防治行动计划》（下文简称“大气十条”），明确提出：到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012 年下降10%以上；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物（PM2.5 ）浓度分别下降25%、20%、15%左右；逐步改善全国空气质量等。
这一条例被称为“最严大气污染治理措施”，将从治理现存污染、预防污染加剧和保障目标实现三个角度对大气污染实施全面管理。因此，认真分析和解读“大气十条”的特点、认清实施中的挑战、结合国际经验探索应对方案，对于切实执行“大气十条”、加强空气质量管理至关重要。
“大气十条”的主要特点
为保障空气质量目标的实现，“大气十条”提出了加大综合治理力度、调整优化产业结构、加快企业技术改造、调整能源结构、完善环境经济政策、建立区域协作机制、将环境质量改善纳入官员考核体系等35 项措施。总体来看，上述措施具有如下特点：
首先，“污染物减排”措施覆盖范围广，既涉及工业领域的点源排放，又包含建筑、交通等领域的面源和移动源污染控制。对于机动车污染源的管理，又涉及车辆、燃油品质和道路管理三方面，污染控制措施非常全面。已有研究表明，对中国PM2.5 排放源的管理要综合考虑机动车、工业和电厂等；在京津冀地区，机动车排放和道路扬尘占排放总量的比例约为50%，工业排放的占比约为35%。“大气十条”的防控措施分别从静止源、移动源和面源排放三方面着手，符合空气质量管理的原则。
其次，污染控制措施结合了现阶段的经济发展目标与需求，将产业结构和能源结构优化列为重中之重。“大气十条”明确提出，到2017 年，煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下，非化石能源消费比重提高到13%，这些实质上是对各级政府“十二五”规划及各专项规划所提目标的强化。而且，控制煤炭消费总量、淘汰落后产能、优化能源结构等污染防控措施与各级政府实现能源强度和碳强度目标的措施相辅相成。“大气十条”与已有目标和政策的一致性有利于各级政府部门切实贯彻具体防控措施。
第三，强制性的行政手段与市场机制并重，环保准入标准、污染物总量控制等措施将被更为严格地执行，同时，节能环保的财税优惠政策也将得到进一步落实。对于财税政策，既有支持企业开展生产转型的扶持政策，又有针对消费者采取的鼓励购买新能源汽车的补贴等措施，同时从生产端和消费端使用市场化的管理手段。整体而言，“大气十条”还是倾向于各级政府部门擅长的行政手段，以保障减排目标的实现。
最后，通盘考虑空气质量改善目标与地区经济发展目标，将PM10、PM2.5 指标通过任务分解纳入了对各级官员的政绩考核体系。这对于促进地方政府实施环境管理和形成经济发展决策等至关重要。中国尚处于工业化后期，协调环境保护与经济发展之间的矛盾仍是长期挑战，而中国省市级领导的任职期限却相对较短，因此，政绩考核机制一定程度上可遏制地方以牺牲环境为代价追求经济增长的势头，获得经济持续发展的长期收益。
实施“大气十条”面临的挑战
从上述特点来看，“大气十条”有明确的污染控制目标，相关措施涵盖了社会经济领域的各个方面。但是，能否切实贯彻这35项具体措施，是实现目标的关键。“大气十条”在实施过程中，尚有一些挑战需要应对。
首先，大气污染控制目标是按照区域划分的，而京津冀、长三角和珠三角等都是跨越了行政上的管辖领域，这要求区域内的城市之间要紧密合作，政策实施过程中要相互配合，要建立有效的污染联控机制，制定合理的区域规划。而且，“大气十条”涉及环保、工业、交通、建筑等多个职能部门，在实施过程中，一个城市内各部门是否存在职能上的交叉、如何实现污染防控信息（如监测数据）的共享等，都是各级政府亟需考虑与解决的问题。
其次，“大气十条”类似一个“大气污染防治的五年规划（2013-2017）”，包含明确的减排目标和各项措施。为确保最终目标的实现，在政策执行过程中或者中期（如2015年），如何评估前一阶段政策的实施效果、检验已有政策的有效性、判断是否需要调整污染控制措施，都是不小的挑战。如果缺乏及时的评估，就很难发现政策设计与实施阶段的偏差，无法调整不适宜的措施，为最终目标的实现增加难度。
第三，“大气十条”中的部分措施，如要求完成燃煤电厂的污染治理设施建设与改造、重点行业脱硫脱硝及除尘设备改造等，都与各种污染防治技术密切相关。因此，政府各职能部门如何选择有效且经济适用的污染治理技术、如何采取市场机制与行政手段并用的方式推广这些环保技术，也是实现污染控制目标面临的一大挑战。
