美国区域雾霾管理的做法及借鉴价值
首先，美国雾霾管理条例既包含具体的污染控制目标，又有实现这些目标的详细的政策措施，每一项条款都界定清晰，可操作性很强。例如，对于BART要求，条例将所有技术归为26大类，各项主要指标都列示得非常清楚。相比之下，“大气十条”更多是纲领性、方向性的政策。在实际工作中，国家环保部或相关部门应当监督各地区制定出符合地域特点的实施细则，并向全社会公开，以保障目标的实现。
第二，美国EPA在实施区域雾霾管理中注重数据监测、定量化分析和效果评估。例如，EPA曾要求各州于2008年1月前制定切实可行的雾霾管理实施方案。2009年1月，EPA对各州的方案和初步成效做了系统性核查，对于在规定期限内未能完成方案的各州给予强制性管理，并提供各种技术支持。而且，在实施BART排放控制过程中，EPA重视监测数据，运用综合规划模型对电力行业针对二氧化硫和氮氧化物的污染控制政策做了定量化分析，及时评估政策效果。
中国在实施“大气十条”过程中也应重视定量化的分析与效果评价，衡量是否实现了预期的政策目标；而且，在实施环节也要有定期的信息反馈，以修订不符合发展现状的政策。例如，建立污染源排放清单，定量分析大气污染物排放的地域和部门特征，研究产生PM2.5的排放源，掌握各类污染排放源的贡献比例。同时，加强新排放源研究评估，如燃油含硫量偏高、餐饮烟气排放挥发性有机化合物等都对PM2.5 有不可忽略的贡献，需要加强监测和评估，确定源头后才能制定应对措施，取得事半功倍的效果。
第三，强制性标准和经济激励措施并用，是现阶段美国环境政策的重要特征。美国EPA基于《清洁空气法》于1999年提出了区域雾霾管理条例，于2005年提出了利用排放交易项目来配合BART排放控制措施，应用灵活、多样化的手段来改善空气质量。可以看出，美国的环境保护政策经历了由强制性措施逐步转向由市场手段和行政措施并用的历程。鉴于污染防治问题的复杂性，中国在实施空气质量管理时要因地制宜，在市场化程度高的地区可探索施行污染联控政策，以达到区域减排目标。
第四，美国EPA在政策制定和实施中重视公众意见和企业的参与度。在制定BART标准（即排放源覆盖范围）时，EPA先后举行了两次大规模听证会来吸纳公众建议。一些州政府部门还为企业提供免费的能耗审计与能效提高方案。虽然中美在决策机制上存在差异，但利益相关方参与的重要性毋庸置疑，而且被越来越多的中国官员和专家所认可。因此，设计为国内企业、公众所接受的参与渠道尤为重要。例如，政府利用监测与核查数据，为企业提供污染减排和技术改造方案，并视情况提供资金支持，改变以往政府环保部门与企业对立的局面，使政府、企业、公众之间形成合力，寻求共赢策略，来改善空气质量。
最后，美国EPA 注重各州之间的协调管理，以解决跨州的区域空气污染问题。以氮氧化物管理为例，处于下风向的州可以向联邦EPA 提出管理要求，EPA 将据此针对处于上风向的各州制定污染物排放限额和浓度标准，以改善区域环境质量。“大气十条”中提出了要建立区域协作机制，该措施应进一步细化，首先建立有效的对话与协商机制，制定和实施污染联控政策，以达到区域的减排目标。
综上所述，美国区域雾霾管理的经验对于中国空气质量管理具有借鉴意义。与此同时，我们更要结合国情来设计、实施和改进污染防控政策，在保障经济持续发展的同时，逐步改善空气质量，探索出一条经济与环境共赢的道路。■
作者于卿婵为全球环境研究所能源与气候变化项目官员，Zach Friedman为美国气候战略中心专家
