党政关系是党执政后政治系统运行中的核心关系。党执政后，尤其是十一届三中全会以来，与改革开放同步，我国的党政关系也发生了深刻变化。随着我国经济市场化、政治民主化、社会多元化，党政关系不断调整，从党政分开到党政职能分开，再到党政宜分则分、宜合则合，党政关系呈现出科学化趋势。这已经对中国的发展产生了深刻的影响，也将对实现两个100年的奋斗目标、让中国梦变成现实产生巨大影响。因此，有关党政关系科学化进程与趋势的研究无疑具有重大现实意义。
一、在党政分开实践中探索党政关系法治化
十一届三中全会以来党政关系的调整，以党的十四大划线，经历了前后两个阶段。
在1978年十一届三中全会召开至1992年十四大召开的第一阶段，党政关系在党政分开的尝试中开始了法治化探索。
1978年年底的十一届三中全会实现了党和国家工作重点由阶级斗争向经济建设的转变，确立了改革开放的基本国策。党政关系的调整是根据经济体制改革和民主政治建设的需要展开的，实际上包含了恢复重建被“文化大革命”破坏了的党和国家领导体制和对传统体制存在的党政不分、以党代政、权力过分集中等弊端进行改革这两项任务。在恢复和加强人大与“一府两院”的工作方面，在实行党政领导分任制、减少交叉任职、撤销党委对口设部等以党政职能分开为目标的一系列改革方面，取得了进展。其直接的要求是“党政分开”，直接的目的是加强党的领导。
改革开放之初，中国“改革的内容，首先要党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”。(《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页)这要求使党从直接管理国家事务中脱离出来，还“政”于国家政权机关，实现党的领导职能与国家政权机关权力职能分开，使国家政权机关的工作更有效率。“党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。”(同上，第163—164页)这表明，邓小平把党政关系的未来模式概括为“党政分开”。
党政分开一方面要建立强有力的国家政权系统，另一方面要调整党的领导职能。邓小平强调，党的组织不是政府，不是国家的权力机关，有不同的职权范围，党政需要分开;党委不能再包揽、干预一切，应该只管大事，不能管小事;党的领导要体现在制定和实现党的路线、方针、政策上，体现在决定重要干部的选拔和使用上，体现在做思想政治工作和发挥共产党员的模范作用上;党委要集中精力管党，大量日常行政工作应由政府部门承担。这样做既有利于加强和改善党的领导，也有利于建立强有力的国家政权系统，做好政府职权范围内的工作。
党政分开从减少领导人党政交叉兼职开始。
1980年五届人大三次会议贯彻邓小平同志提出的“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策”、“建立各级政府自上而下的强有力工作系统”(《邓小平文选》第2卷，1994年版，第321页)的指示，根据中共中央的建议，结束了过去长时期党政军的最高职务集于一身的状况，党政兼职多、副职多的状况在中央有所改善。之后，“一些省、市、自治区减少了党政交叉兼职，省委第一书记或正职书记一般不再兼任政府职务，初步改变了书记、常委都兼政府职务的状况。同时部分精简了党委工作部门，改变了党委工作部门直接对应领导政府工作部门和书记分兵把口的领导方式”(陈红太：“从党政关系的历史变迁看中国政治体制变革的阶段特征”，《浙江学刊》2003年第6期)。
党政分开的探索直接指向解决权力高度集中问题。
1982年9月，党的十二大明确提出要继续改革和完善国家的政治体制和领导体制，改革主要是消除权力过分集中、党政不分等弊端，克服官僚主义，提高工作效率。党的十二大报告指出：“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。”
党的十二大通过的党章第一次明确规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”(中共中央文献研究室：《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》(上)，中央文献出版社1997年版，第289页)。同年12月通过的新宪法相应作出了“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定。这一规定体现出党政关系的法治化取向。
1987年10月，党的十三大报告对“党政分开”作了专题论述，明确提出了“应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”，规定党对国家事务实行政治领导;企业党组织的作用是保证监督;各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委;党委撤销与政府机构重叠对口的部门;撤销政府各部门的党组;企事业党组织逐步改为属地化管理;等等。
党的十三大以后，党中央政治局、政治局常委会、中央书记处都制定了“工作规划”，国务院制定了“工作规则”。这些规划和规则明确了党中央机构和国务院各自的职能、工作范围和工作方式，为党中央和国家最高行政机关执行党政职能分开作了示范。党中央直属机构也按照党政分开、加强和改善党的领导原则进行了改革。各省、自治区、直辖市的党政领导机构，按照党政职能分开的要求相继制定了各自的工作规划和规则。同时，在具体的组织形式及工作方式上进行了一系列的改革。
二、在党政分工、党政分合中推进党政关系法治化
党的十四大以来，党政关系调整进入第二阶段。
社会主义市场经济的提出使政党系统、国家政权系统与社会系统三者之间的良性互动、关系优化的环境发生了根本性变化，党政关系法治化成为必然选择。
党的十四大明确提出以建立社会主义市场经济体制为中国经济体制改革的总体目标，标志着中国经济管理体制的根本性变化，使政党系统、国家政权系统与社会系统三者之间的良性互动、关系优化的环境发生了根本性变化。市场经济的发展必然带来政治、社会、思想等各方面的变化，加之经济全球化的影响，都要求计划经济体制下形成的党政关系进行调整以适应新的实践的要求。从此，经济领域市场化、社会领域多元化和政治领域民主化成为中国改革的共识和不可逆转的趋势，党政关系法治化成为必然选择。
在党的十四大以来党政关系的调整中，正式文件中再也没有出现“党政分开”字样，实践中，经历了党政从着力机构分开到着力职能分开，再到淡化党政分开，实际上党与政有分有合，宜分则分宜合则合这样一个过程，自始至终以法治化为取向。
党的十四大把建立社会主义市场经济体制确定为我国经济体制改革的目标，这是我们党在现代化道路上的一个伟大创举和重大突破。一方面，由于不同国家的基本制度不同，所有制关系的基础不同，各国的市场经济不能不具有各自的特性。中国的社会主义市场经济，既要充分发挥社会主义制度的优越性，又要充分发挥市场机制的作用，不断解放和发展社会生产力，促进经济持续快速健康发展，并使改革和发展的成果惠及全体人民，实现发展社会生产力与全体人民共同富裕的统一，促进社会公平与正义，构建社会主义和谐社会。这是与世界上出现的各种市场经济模式都不相同的一种崭新的市场经济。另一方面，具有中国特色的社会主义市场经济也是市场经济，必然具有市场经济的共性，它与其他国家的市场经济仍有许多共同之处。如，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，经济活动遵循价值规律，适应供求关系的变化，随着现代社会化大生产发展和经济市场化程度的提高，国家宏观调控与市场竞争已经紧密相连，经常交织在一起，市场经济越是发展，越是要求大社会(“大社会”是指充分发挥个人、企业以及各种社会组织的经济自主权和自我管理功能，逐步实行广泛的民主自治和民主管理。“大社会”能不能“大”起来，归根结底要看经济的市场化程度)强政府，等等。这就必须研究什么样的党政关系能保证“强政府”。
现代市场经济从某种意义上说就是法治经济，对民主、法治有着本能的强烈要求，它要求把法律作为对经济运行实行宏观调控和微观调节的最主要手段，其他各种手段都必须纳入法治的范围，并要求整个社会生活与之相适应。只有这样，才能确立一整套完备的市场规则，形成和维护规范的市场秩序，保障市场机制的良性运行。
市场经济越是发展，对法律的需求越是突出、迫切。这既包括对市场主体的法律地位及其权利、义务关系的确认，对诸如产权关系、市场体系、市场组织和结构等市场经济制度的规定，对各种生产要素的市场配置、市场参加者的行为及相互关系等市场经济关系的界定，对市场经济运行机制和各环节的规范，反对不正当竞争和垄断，维护市场秩序等，又包括规范政府调控市场的行为，以法治权，以权利制约权力等。健全法制体系和完备法律手段已成为市场经济发展的内在要求和有机构成。
随着市场经济的发展，市场秩序和效率非常重要，而协调社会分配、平衡利益关系、达到起码的社会公平同样重要。效率与公平这是人类物质生产与生活的固有矛盾，单纯追求公平来牺牲效率不行，因为如果不以生产力的发展和劳动效率的提高为基础，就没有条件实现社会公平;强调效率而忽视、放弃社会公平也不行，因为分配不公、不合理，不仅会刺伤劳动者的积极性，而且会减弱广大人民群众对改革的支持力和承受力。从长远来说，也不利于实现共同富裕。既要通过市场竞争机制进行初次分配反映效率和差距，又要通过国家调节的作用进行的再分配体现社会公平，最终实现共同富裕，更离不开法治。做到使适度的政府宏观调控和必要的行政管理与市场机制有机耦合，关键也要靠法治。
正因为如此，1997年9月，党的十五大明确提出把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，第一次把“建设社会主义法治国家”确立为奋斗目标。
“依法治国”方略的提出，标志着党政关系的调整迈向法治化轨道。
党的十五大后，1999年3月，九届人大二次会议通过宪法修正案，把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入了宪法。党政关系问题的调整被放到执政党、国家权力和社会的大系统之中，纳入了法治的轨道。从此，经济体制的变化带来了党的治国方略的变化，治国方略的变化促进了党政关系调整的进一步科学化。
随着中国经济体制改革的深入与市场经济的发展，企业的市场独立主体地位被确立下来。主动调整国家政权体制和党政关系，党领导、支持政府履行法定职能，是摆在全党面前的一项现实任务，完成这项任务要明确两点：一是党领导经济工作，主要是把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境;二是党领导政府工作，支持政府履行法定职能是间接的不是直接的。这就是所谓的“间接执政”。其主要表现是：通过派到政府中的党组，落实党的路线方针政策，执行党的决议;积极地宣传群众、组织群众支持和推动政府机关的工作;适时地领导政府改革，使政府更好地为企业服务，满足公众多样化的需要，从而使政府获得更大的政治支持，同时使党的执政基础更加巩固。
这个阶段，由于市场经济的发展，企业的经济主体地位不断强化和实现，这必然伴随社会作为政治主体地位的强化和实现。与此相联系，社会的异质性空前提高，个体自主性日益显现，利益格局多元化，社会力量日渐成熟并逐渐向组织化发展，开始主动地参与国家政权系统的运作，承担本属于社会自身的职能与责任，向执政党、政府收回原本属于社会自身的权力。这样，整个国家的政治民主化进程不可逆转。与之相适应，党政关系必须随之调整，调整的方向明显表现为试图绕过党政机构与党政职能的分与不分，以“间接执政”直接追求调动党政两个积极性的效果。
党的十六大以来，党政关系的调整趋向宜分则分，宜合则合，致力于探索规律性、推进法治化。
随着社会主义市场经济的发展，党、国家、社会三者的边缘进一步廓清，一是党组织直接控制的社会资源逐渐减少，党逐渐失去原来赖以直接影响社会的基本手段。二是市场经济以强大的穿透力，改变了人们的思想观点，独立、平等、民主、自由、参与、责任等意识深入到政治、经济、文化生活各方面，个体自主性得以彰显，社会自主性得以充分展开，市场经济的拓展产生了社会利益分化，这些分化的利益又是彼此独立的、边界清晰的。为维护自身利益，各利益主体都会要求“游戏规则”公开公平，并影响国家政权的运作、参与政治过程;要求执政党依法执政，并进行持续改革，使其权力运行公开、透明、廉洁、高效。在这种情况下，对于党政关系如何更加规范问题，党的十六大提出了一个基本思路，要求按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督;支持政府履行法定职能，依法行政;从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。
十六届四中全会决定进一步概括为：党“把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境”。实践中表现为以发展党内民主、改革和完善党的执政方式作为突破口，进一步探索党政关系的发展规律，并以此作为提高党的执政能力的重要组成部分。
党的十七大再次强调“以扩大党内民主带动人民民主”，强调“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，把人民当家作主作为政治体制改革和党政关系改革的根本出发点和归宿，力求使社会主义民主制度的完善与党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制的完善同步推进。十七大报告指出，要“建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”，“树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作”。
依据宪法和法律的规定，党的十七大以来，党委与人大、政府、政协合理分工和职责越来越明确，党委与人大、政府、政协之间的矛盾摩擦减少了，党的领导体制和执政方式开始步入良性运转的轨道。
三、为有效治理国家而推进党政关系科学化
党的十八大要求全党要“更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”。这就明确了调整党政关系的出发点和归宿都是“有效治理国家”，为此，在党政关系不断法治化的基础上，未来党政关系必须进一步实现科学化，其标准和方向是：
1.合理。即两者的权力边界划分清晰、适当，具有历史的合理性，符合党的执政规律、政党政治的规律和人类社会发展进步的规律;
2.有效。即有效地促进政治生态的改善和经济社会的发展进步;
3.可操作。即党政权力运行顺畅，不因权力行使者的不同而不同。而且，党政权力运行结果可预期，出现问题可预测、预防。
4.人民满意。即体现立党为公、执政为民理念，有利于党的科学执政、民主执政、依法执政。
从党政关系调整进程及目前党政关系存在的主要问题看，党政关系进一步科学化的根本出路在于真实的党内民主与国家民主的真正推进，以及真正做到党的十八大报告中要求的“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。
(作者：中共中央党校党的建设教研部教授)
