【摘要】在基层行政资源紧张的情况下，上级部门为了推进自己的工作目标，越来越多的通过项目制来调动基层政府。相比于传统的科层体制，项目制让上级部门拥有集中的资金管理权、特殊的人事安排权以及高效的动员程序，从而能更快的制造政绩。项目制在基层政府中的推行带来了科层体系的重构，政府内部动员由“层级动员”转向“多线动员”，行政资源的分配也演变为项目中心模式;而且，项目制的“自我扩张”效应使其越来越深入到政府体系之中，具有持续性、增长性的影响力。
【关键词】项目制 项目制与基层政府动员
自“分税制”改革以来，伴随着国家财政的集权化，大量的专项资金以项目的形式下拨到各级地方政府，让地方政府在财政收入减少的情况下能够维持公共服务的供给。以财政为核心，项目制让中央的权威得到彰显，“条线”控制渠道得到强化，中央与地方关系被重构[1]。无疑，项目制对于中国政府的治理模式影响深远。
项目制改变的不仅是中央与地方关系，项目化运作在基层[2]也发挥越来越大的作用，成为地方上级部门调动基层政府常用的手段。近年来，地方也设立了大量的专项资金，模拟中央的项目运作方式推动基层政府提供公共服务[3]。地方部门在动员下级政府时为何也青睐项目制?相比于传统的科层体系，项目制在实现部门意志，动员下级政府的过程中有何长处?项目制的引入对于政府内部治理有何影响?这些都是我们在考察项目制时必须要回答的问题，从而才能完整认识项目制对中国行政体系的影响。
一、文献综述与研究视角
长期以来，关于动员(mobilization)的研究都集中于国家对社会的动员，国家内部的动员机制很少得到关注[4]。国家，更确切地说是指实体化的官僚机构，其内部运作方式被认为是韦伯理论中的科层关系，在常规的制度运作中并没有动员的必要[5]。尤其是对于长期以来被认为是权威主义的中国，常规化的运作更被认为是制度的自然惯性，而只有改革时期才需要动员[6]。
值得关注的是，一些新的研究从不同的侧面触及了政府内部动员的问题，开始揭示中国的政府并非铁板一块，不同层级部门间有着复杂的博弈关系，形成了当前的政府内部运作模式。有研究者观察到，在层级利益分化的情况下，下级政府并不总是切实执行上级政策，而是在利益权衡中有选择地执行[7]。这种下级政府的“非正式反对”在常规运作中大量存在，以至于在推行重要目标时，政府会集中行政资源，形成一种强大的压力来贯彻上级政策[8]。即使在制度化的管理中，科层体系也非自然运转，而是需要推动力。比如 “目标管理责任制”，它作为在基层政府中广泛流行的动员机制，通过将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，再按照指标体系对下级的执行情况进行考核奖惩，以此调动基层政府官员的工作积极性[9]。在明确责任目标的前提下，还可能通过晋升机制的掌控，在官员间形成“锦标赛”体制，刺激地方政府足额甚至超额完成目标任务[10]。
近年来，项目制在国家治理中发挥着越来越大的作用，也引起了学界的关注。当前对于项目制的研究，主要是解析项目制与国家宏观体制的关系。自分税制以来，国家财政集权化，项目制成为解决地方“财权”与“事权”不对等问题的主要手段[11]，国家通过项目制的渠道打通了中央与地方的“条线”关系[12]，而围绕项目制也产生了“项目包装”、“跑部钱进”等新的地方政府行为[13]，可以说，项目制是近年来影响政府行为的核心要素。但是，对于如此重要的体制，当前的研究并不充分。这种不足存在于两个方面，其一是当前对于项目制的关注集中于财政领域，忽视了其他相关的控制、动员手段，比如人事安排、办事程序等。项目制虽然是以财政为突破口，但同时综合配套其他技术手段来全面影响政府内部治理;其二是集中于考察中央与地方政府关系，在基层治理方面关注不多。项目制并非简单的中央主导地方，实际上，各级政府在项目制的体系中具有很大的主动性，这种主动性一方面是向上公关项目，另一重要方面是向下发包项目[14]，从而模仿了中央搞项目制的方式，以之作为调控下级的手段。而且在基层，项目制管理的集权程度相比于中央更高，越来越成为地方政府青睐的资源分配方式，深层次影响了中国政府的内部治理。
本文的研究视角，即是以动员为理论线索，考察项目制在政府内部治理中的作用机制。这种考察主要集中于基层政府行为，以此透视项目制对科层体系运作的影响。项目制对于基层治理的影响深远，可研究的视角很多，之所以通过项目制运作考察基层政府动员问题，原因在于当前基层行政的现状跟项目制的引入有密切关系。行政资源紧张是当前基层政府的普遍问题[15]，在此现状之下，除了少数“刚性任务”[16]，对于大部分上级部门的任务下级单位都有很大的自主安排权[17]，而上级部门为了实现自身意志，需要跟其他部门竞争基层政府有限的行政资源[18]。为此，更好的动员基层政府，优先完成本部门任务，是每个部门选择内部治理模式的一个重要出发点[19]。项目制的引入即是在此方面具有长处，更有利于上级部门动员基层政府。对这一问题的分析，将是本研究主要的目的。
