二、研究案例与研究方法
本研究以个案考察为研究方法。当前，大量政府工作采用项目制的形式，其中社会管理类项目是新近出现且影响巨大的类型[20]，对于这类政府项目的考察有利于探讨项目制如何进入行政运作体系，以及对比分析项目制带来的基层治理多方面的变化。本研究选取的案例为D市W区开展的“三社互动”项目。D市作为西南地区的一个特大城市，近年来以“城乡一体化”作为地方发展推动力。W区是D市城乡统筹的关键区域，通过重点投资大型项目，原有的很多农村地区都变成农民集中居住小区。快速的社会变迁让W区政府面临基层治理的新问题，比如“农集区”闲散人口增多、物业管理混乱、治安环境变差等[21]。为此，通过创新社会管理模式应对基层治理问题，是W区近年来的一项核心工作。
在中央政府的号召下，“社会管理”的理念渐为地方政府接受，但具体如何实践，则表现出很强的地方性[22]。D市W区设计的方案是以专业社会工作带动社会服务，起到整合社区，化解与缓和社会矛盾的目的。为此，自2011年起，W区提出“三社互动”的项目方案，即通过社会工作、社区、社会组织三方的互动来实现社会管理的创新[23]。该项目由W区民政局推动，选取三个镇/街道作为项目承接方，每个镇/街道又选取下辖的一个社区作为项目点，三个镇与三个社区的民政工作负责人[24]成为项目组成员，全程参与项目。同时，区民政局聘请了地方高校社会工作的专业人士作为专家咨询方。W区其他镇虽然没有直接参与项目，但是被要求定期参加民政局主办的项目会议，学习项目方案，推动本单位的社会管理工作发展。该项目第一期自2011年9月开始筹备，11月正式启动，为期一年，试图通过塑造三个试点社区，探索全区社会管理工作创新的突破口。目前，项目一期已近完成，第二期的规划也在酝酿之中。“三社互动”标志着W区在社会管理工作中开始大规模采用项目制的运作模式，其成功让民政局决心扩大项目制的资金和数量。所以，作为一个完整的政府项目运作案例，对W区“三社互动”项目的剖析，有助于了解项目制从决策到推动，再到实施，再到扩大的整个过程。
本研究采用个案分析方法，探讨项目制在科层动员中的作用机制及效果。W区民政局与项目试点所在的三个镇、社区的政府行为是研究的重点。从项目筹备到运作，笔者全程参与了整个过程，与W区民政局和基层干部都有较多的接触，能够从多方面了解该项目。本文所用的数据和文字材料，主要来自笔者的参与观察、会议记录、个案访谈，以及搜集的政府文件，其他二手资料也对案例分析提供了重要参考。
三、项目制的动员机制分析
项目制对基层动员的机制在于，它对基层行政提供非常规的增量资源，这种增量资源是直接由项目“发包”[25]部门掌控，绕开了常规的行政程序，快速有效的动员基层单位，实现上级部门意志。项目制的动员模式有别于常规行政在于三个方面：资金下达的渠道直接、人事安排权特殊、动员程序集中高效[26]，而且因为项目制集中大量资源集中打造亮点，所以造成项目制的政绩宣传效果更明显。这四个方面的优势让项目制脱颖而出，成为政府部门动员基层的“快速通道”。
1、直接管理的资金渠道
常规的财政收支都是有严格的制度限定，虽然有少量的灵活资金，但自由支配的空间并不大。绕过中间行政单位，由上级部门直接发放和管理专项资金，这是近年来财政体系发展的大趋势。在这种财政体制下，基层政府的财政控制权很多都被架空，导致大部分基层政府的财政都比较紧张，只能维持常规的行政开销，能用于“办事”的灵活资金极少[27]。
“三社互动”项目筹备期间，资金问题被重点讨论。无论是镇街，还是下属的社区，都表示本单位的财力非常有限，在资金方面没有条件配合民政局的工作。用一位社区书记的话说：“这个工作很重要，但是对我们社区来说，资源还是要放在主要方面，现在没有条件来搞这类工作”[28]。依赖下级单位筹集资金来推进部门工作，除非是有强大的权力后盾，否则是很难实现的。这点民政系统的官员非常清楚，“你搞民政的想喊人家拿钱出来，除非是区里面发话，不然根本不可能”[29]。每级政府的权利意识都很强，上级部门调动下级单位时，对调动的程度会有个分寸，特别是涉及到资金问题，会慎重考虑到下级单位的意愿。像“三社互动”这样非核心工作，民政部门知道是不可能动用基层现有财力。如果强行调动，会让基层产生很大的抵触，让项目开展陷入僵局。
“三社互动”的资金最终是从民政局的活动经费中之处，以项目专项资金的形式运转。一期资金预算为74.36万元，包括项目服务经费、专家咨询费、项目库和社工站建设费四个方面。一期项目资金用于打造三个试点社区，每个社区平均预算24万[30]。资金总量虽然不算大，但是对于一个社区的民政工作来讲，已经是不小的支持。资金的数量并不重要，能说明问题的是资金的管理模式。本项目的专项资金由项目发包方——W区民政局设立，直接用于项目发包部门布置的任务，资金的发放、检查、验收都由发包部门掌控。走专项资金的渠道，不影响基层财政，是让镇街和社区接纳“三社互动”项目，配合项目开展的基础。
在落实了资金来源后，如何管理，这在项目筹备期有两种方案。其一是分配资金，设定目标，让基层单位自主管理项目，由民政部门定期检查验收;其二是民政局全权管理项目，基层单位只在人员和办公条件方面进行配合。第一种方案操作简便，还有“因地制宜”的长处，得到了基层单位的支持。但民政局认为，向下分配资金，让基层单位自主管理项目，成效很难保证。用民政局官员的话说，“把钱分下去，就会打折扣，真正花在搞项目上面的钱少得很”[31]。最终，项目资金由民政局统一管理，基层单位只是担当配合之责，没有参与资金管理的权力。这一管理过程是由整套的项目运作体现出来的。项目试点单位的财务负责人由民政局委派，定期向民政主管干部报告财务状况，相关安排调整也由民政局直接决定。项目资金的定期评审验收也完全是由项目发包部门负责。每季度W区民政局召开项目阶段性总结会议，会对前一阶段的财务状况进行评审，审议各项具体开支，评估项目经费是否使用合理，保证“每一笔钱都完全花在项目上”。
当然，掌握了资金，项目运作也直接体现了民政局的意志。在项目开展过程中，社区提议将基层部分工作利用项目渠道开展，比如社区调解工作、就业培训服务，这类工作社区工作人员无暇顾及，同时跟社会管理工作接近，正好可以“委托”给“三社互动”项目。但W区民政局明确表示拒绝，认为项目资金有限，应该集中精力打造新型社会管理的亮点，而不是分散到其他民政工作中，这类工作可以在今后扩大项目时再行考虑。项目运作的全过程，都是按照民政局既定的安排开展，试点单位偶有工作思路的偏差，也会马上得到民政局的纠正。
总体而言，当前项目制的资金渠道是“不动存量动增量”[32]。所谓的存量，是指科层体系的资金分配模式，每个部门、每个层级的机构都会按照惯例分配财政资金，在既定的财务规定下开支。在对基层干部的调研中发现，很多领导都在抱怨下级调动困难，“人家按规矩拿钱花钱，你有什么办法，不好干预的”[33]。而增量资源按照项目的逻辑分配就不同了，项目资金分配的最终裁量权在于发包部门。在直接掌控项目资金的情况下，主管部门能有效调动基层单位的工作积极性。比如，对于“三社互动”项目试点单位来讲，项目是新增资源，对地方肯定是“有益无害”，为了承接这部分资源，按照民政局的方案行事也是理所应当，甚至要主动争取。而一旦基层政府的主动性被激发出来，其工作的强度和广度将会大大提升，这种激发基层主动性的效果也正是W区民政局打开工作局面的理想预期。
2、特殊的人事安排权
不同级别政府之间具有差异性，这已经是学界的共识。在上下级存在利益分歧的时，上级的政令下级不会有效执行，出现指挥不动局面。特别是权力不大的部门，很难轻易调动下级干部，即使出台了政策，也可能找不到可靠的执行者[34]。
人事安排的问题在“三社互动”项目中同样遇到。如果项目的执行者只是基层干部，则工作成效很难保证。这一方面是因为基层事务众多，参与项目的基层干部投入时间很难保证;另一方面的原因更为根本，基层干部不属于民政局管，民政局就很难强行要求他们有效完成项目工作。为此，W区民政局组建了专门的项目组成员。在 “三社互动”的项目中，项目组成员分为三类：首先在区民政局中，一位副局长作为项目组组长总体管理项目运作，民政局办公室主任作为副组长专门负责具体事项的安排，再配备一位民政局公务员负责信息沟通;其次参与项目的社区和镇街各派一名民政系统的工作人员，负责项目与基层单位的衔接;第三类项目成员为专业的社会工作者，由项目组直接聘用管理。最终形成了17人的项目组，他们负责执行民政局的工作任务，在项目开展过程中带动基层政府参与。
在管理制度方面，绕开了政府体系内的层级管理模式，由民政局直接管理项目试点单位的工作人员。虽然项目下设于三个社区，但社区及镇政府/街道办事处没有管理项目工作人员的权限。民政局对项目成员制定了监督考核章程，每个星期召开工作站内部会议，总结一周工作，制定周计划;每个月召开三个试点讨论会，交流每个试点的工作情况。会议纪要都直接上报民政局备案。每个项目组成员每季度需要述职，由项目组考核绩效。在整个项目存续期内，项目组成员的组织协调、工作安排都是在民政局的管理之下，能够集中精力完成项目任务。
在传统的科层工作中，上级部门只是安排任务，执行权在于基层单位，除了检查和考核，主管部门很难进行“过程管理”，执行效果受到多重因素影响[35]。项目制的人事安排则不同，项目专属人员的选拔、管理、考核都是主管部门负责，管理更直接，能够全程控制项目进程。借用一位试点社区书记的话讲，“试点是在我们这，但项目都是民政局直接管理，相当于他们的一个派出机构”[36]。所有信息都是民政局与试点工作站直接沟通。这种管理体制还引起了基层单位的意见，因为基层单位对项目信息了解不多，导致上级检查和工作汇报时镇街、社区容易陷入被动。在了解基层单位意见后，项目工作站的信息简报也同时抄送到基层单位，但项目工作人员还是完全对民政局负责，能够随时为民政局所“调遣”，执行民政局安排的任务。当然，虽然有项目组，基层政府对项目执行也不是没有责任。项目组的大部分工作都需要基层政府配合，比如补充整理人口信息、建立楼栋管理小组、开展社区文娱活动等。项目组让“三社互动”在基层找到了突破口，能够快速推进，而基层政府也被引导着跟进项目的步调，实现了民政局通过项目小组调动基层政府的初衷。
值得关注的是，相比于中央部委发包的项目，地方政府的项目管理集权程度更高，一个明显的表现即是人事控制更直接。中央发到地方的项目，基本都是委托地方实施，导致地方政府有很多“反控”的手法，比如将项目“打包”再依照地方需要重新编排[37]。而地方部门设立的项目则有便利的条件，在项目开展中直接管理基层政府，不仅有财政上的掌控，还可以有人事上的调动。这也导致基层项目制超出了财政的范畴，能够在政府内部配套更多的动员手段。
3、集中高效的动员程序
除了特殊的财政和人事安排的权力，项目制的另一特长是动员基层的程序更集中高效，能够“抢先”占用基层干部的工作时间，在基层行政资源有限的情况下，取得“竞争”优势。
与科层体制相比，项目制运作带来的动员密度更高，强度更大。科层行政按照常规体制运作，流程比较固定。项目制则有明确的期限，被安排在优先完成的目标序列。这种程序优先性，在“三社互动”项目的案例中就展现了出来。项目筹备之初，民政局领导多次强调：“这个项目要在短时间内见成效，希望各个镇街、社区一定要重视起来，集中精力搞好这项工作”[38]。目标的重要性通过实际的动员程序体现了出来，这主要有三个方面：一是高密度的会议;二是频繁的检查;三是定期汇报与考核评比。
“三社互动”项目自2011年9月开始，至2011年底，共召开了七次民政局、镇街、社区参与的中小型会议。从2012年初至7月中旬，W区政府为该项目又召开了三次全区所有部门、基层单位参加的大型会议。期间，地方政府还不间断地召开各类小型讨论会。这一系列高密度的会议确定了项目的重要性，表明了上级部门推进该任务的决心，让基层干部认识到完成该项目有重要意义。从最初的筹办会议，到中间的小组会议，再到之后的大型会议，在项目推进期间，会议召开密度高，规模越来越大，起到了层层推进的作用，最终将项目推向全区重点工作的高度。在2012年召开的几次的大型会议中，“三社互动”项目被定位为“区当前重点工作，要求各镇街党政主要领导高度重视，全面深入推进该项工作”[39]。全区所有单位都有代表出席，项目也超出了单纯民政系统的范畴，成为全区工作重点。参会的基层代表纷纷发言，表示“在会议上领会了上级精神，……，回去后要组织镇/街主干力量，重点配备资源，支持该项工作发展[40]”。这样的高度定位使得基层单位决心抽调稀缺的行政资源，推进该项工作的进程。比如在之后的工作讨论会上，S镇的负责人就谈到，“看得出来区里对这项工作很重视，我们镇也一定要把这项工作做好”。通过开会，确定了项目的地位，让基层单位跟随会议的步调，层层推进项目开展，如果没有做工作或者做得太差，则在领导出席的情况下“会场压力相当大”。
项目开展期间，上级部门对试点单位的检查也相当频繁。从级别来讲，检查分为两类。其一是W区民政局直接对项目试点单位进行检查，因为民政局直接管理项目进程，所以这类检查不需要跟镇街、社区沟通，民政局领导直接到试点单位。民政局的检查不定期，但频率很高，平均10天会有一次检查。在检查过程中民政局会了解项目开展情况，对项目进程中的“偏差”即时纠正，对项目开展的所需资源(资金、人事)进行补充调整，督促项目的推进。另一类检查来自区及以上层级政府。这类政府检查需要跟镇街、社区“打招呼”，获得基层单位的全面配合。在项目开展的一年中，W区、D市、中央部委都对项目开展情况进行过视察。W区民政局积极引介高层对项目的视察，极大的引起了基层单位对这项工作的重视，因为高层的检查本身就是对项目的一种肯定。
