2、项目制的自我扩张
项目制被引入了政府内部动员体系，表现出了自我扩张效应，这种效应与项目制的特点有关。从上级部门的角度的角度来看，项目制在动员基层中具有聚集资源、加快程序等优点，能够帮助项目发包部门影响基层行政资源的分配。这种“成功经验”让上级部门形成路径依赖，延续和扩大项目化运作。同时，也存在反向的路径依赖，渠敬东的研究就发现，前一个项目出了问题，其解决方案也是通过追加项目进行修正，呈现出多个项目前后承接连续输入的现象[48]。但项目制的自我扩张效应还不只于此。项目制作为一种高效率的体制，在竞争效应之下，其他部门单位也会选择项目来动员下级政府，提升在基层的影响力。由此，项目制的运作模式被越来越多的采用，出现自我扩张的现象。W区在城乡统筹发展过程中，大的规划项目陆续上马，“项目化投资”成为区经济工作的亮点。这种集中搞大项目的做法延续到了社会管理的领域，给民政局搞“三社互动”项目提供了很大的启发。而在一期试点成功后，民政局还将扩大项目运作的力度。依照计划方案，从2013年开始，全区民政工作的资金管理进行了大胆的改革，W区每年的将有600万以上的民政项目经费，其中50%为区财政负担，其他50%将按照人口比例分派给各个镇街基层单位。项目经费按照基层单位的人口比例上缴，但是发放却是采用项目申报的模式，每个基层单位提出项目申请，民政局进行评审，择优选择项目发放资金。这种新的资金管理模式已经在筹备过程中，如果全面推开，项目制影响力将大大提升，民政主管部门对基层的影响力也将大大增强。
其次，从基层的角度来看，项目制带来的是资源分配不均，基层政府必须要游说上级部门，争取项目资源。上级部门在管理项目时，为了更快打造出“亮点”，需要项目试点单位具有较好的开展基础。为此，从基层的角度来看，项目也出现了自我扩张。开展过项目，具有良好基础的单位，具有吸纳新项目的优势，通过项目建设进一步提升当地的条件，从而产生循环效应。而原来条件差的地区，可能会长期淡出上级部门的视野，无缘项目资源[49]。W区“三社互动”二期项目计划中，试点单位保持不变，作为项目承接方的镇政府将会配套十万以上的资金，扩大项目的总投入。而且，试点单位的项目范围还要扩大，不仅是民政工作，调解、党建等也有意进行项目化建设，创立一个“大范畴”的社会管理体系。按照W区民政局的解释，“(项目)要在群众基础好，配套设施完善，运行机制健全的地区集中力量重点打造示范社区，以点带面构建和谐社区”[50]。因此，吸纳新的项目资源将成为试点单位持续性的优势。
项目制的“自我扩张”效应展现出了该体制强大的生命力。从项目制的历史来看，其大规模出现与中国近二十年来的“治理问题”息息相关，比如，国家财政转移支付、地方公共事务运转、政府规模投资渠道等。项目制进入科层体系具有政策性应对，自上而下推行的特征[51]。但是项目制在体制内具有很好的“自我生长”能力，既解决了自上而下的动员问题，也提供了自下而上的利益诉求渠道，让科层体系逐渐以项目为中心运转。可以预见，项目制的“自我扩张”效应使其影响面和影响的深远程度会继续提升。
五、结论与讨论
孔飞力通过对“叫魂”的分析，提出在中国传统体制中，皇权会通过“叫魂”这样的特殊事件超越科层体系，对官僚和社会产生直接的政治影响力[52]。今天的政府项目制似乎也有着类似的影响机制，上级的权力意志通过特殊的渠道，超越了科层体系，更直接、更高效的动员着基层政府。项目制的好处非常明显，绕过了科层体系，上级用于基层办事的资源被“打折扣”的可能性减少，其利用率相应增加。而中间层级政府掌控资源的权力弱化，腐败的机会也减少。从这个角度看，项目制在行政体系的内部动员中不仅“高效”，而且“合理”。
项目制在科层体系中发挥长处时，其问题也在逐渐凸显。首先，科层体系固然有僵化、低效、资源浪费、寻租等问题，但用项目制大规模取代传统的科层体制，打破了常规、稳定的制度化运作模式，这是否有利于长久的治理，值得商榷;其次，在本案例中也看到，项目制带来资源分配不均，势必会阻碍公共服务在基层公平公正的提供;第三，项目制的集权化管理有可能会拉大政策制定与基层实际之间的距离，让保持上层权威与地方有效治理之间的矛盾更加严重[53]。
从项目制的运作逻辑来考察，本文还存在诸多需要讨论之处，其一，本文主要从基层政府动员的视角揭示项目制运作过程中由上至下的控制，而折晓叶等研究者揭示了在项目制中下级政府存在一些反控手段[54]，这两种力量的博弈及其影响将是今后探讨项目制的一个重要主题;其次，项目制当前已经贯穿了中央到基层整个政府体系，中间层级的政府可能是项目的承接方，也可能是项目的发包方。中央政府发出的项目与地方政府发出的项目，其目标、运作、影响等各方面都具有差异。本研究主要是从基层政府体系的角度考察项目制，如何与中高层政府项目的分析机制贯通，是需要更多研究才能解决的问题;第三，虽然项目制相对于科层运作有一定的可区分界限，但中国政府常常是综合运用多种手段进行治理[55]，所以项目制在政府内部动员中的效果，严格来讲很难跟其他因素剥离开来，所以并不能清晰的分析出项目制的“净”影响，只能尝试讨论影响机制的差异性。这些不足的弥补还有赖于更多的相关研究，以此推进我们对项目制以及政府内部动员问题的认识。
从“总体性支配”到“技术性治理”被认为是中国自改革开放以来30年变化的经典概括[56]。 笔者认同“技术性治理”在中国社会中出现增长趋势，但“总体性支配”却似乎并没有式微，今天的中国治理，还在大量延续着“总体性”的模式[57]。项目制，即是总体性与技术性的结合，一种以专业化、技术化、高效化为形式的治理模式，大规模深入到了政治、市场、学术、文化等各个领域，不断激发出各种“项目运动”，让总体性的支配配备了技术化的渠道，多方面影响着中国社会的运作。所以，从资料搜集和理论分析两个方面来看，关于项目制的研究都存在很多难点。但笔者相信对项目制的研究工作是非常重要的，这缘于项目制本身的巨大影响力。解读项目制，即是在解读中国政府运作，也是在解读中国正在经历的社会变迁。
