摘要: 政府与人民的关系问题不仅是政治学问题，也是法学问题，更是行政法学的核心问题。政治学具有形而上的意义，法学具有形而下的意义，政治理想的实现离不开法律的规范性支持。在各种法律中，宪法和行政法与政治的关系最为密切，它们往往是某种政治模式的产物并反过来支持和发展这种政治模式。从政府与人民关系的角度看，当代中国行政法的两种重要理论—平衡论与政府法治论—实际上有异曲同工之妙、殊途同归之效，它们都在为实现“政府与人民法律地位平等”这一目标提供理论支撑。 关键词: 政府；人民；法律地位；平衡论；政府法治论
引言
行政法的理论基础是决定行政法的存在价值与发展方向的根本问题，也是行政法学体系的出发点和核心问题。行政法理论基础的首要任务是研究政府与人民之间的基本关系，就此问题，上世纪我国行政法学界曾出现过“管理论”、“控权论”、“平衡论”、“服务论”、“公共利益本位论”、“公共权力论”和“政府法治论”等学说，这些学说各有特色和贡献，但其中比较全面详细论证政府与人民之间的基本关系并以之为重心的，当属“平衡论”和“政府法治论”。笔者在上世纪80年代后期先是提出“人民政府论”，在90年代初又提出“政府法治论”。罗豪才教授和他的弟子们在上世纪90年代提出了“平衡论”，随后这一理论不断丰富和发展。本文以“平衡论”和“政府法治论”这两个学说为对象，说明这两种理论都是从行政法理论基础的角度研究政府与人民之间关系平等化和政府与人民法律地位平等的重要价值。
一、“平衡论”的效果在于谋取政府与人民的法律地位平等
“平衡论”的产生以1993年罗豪才教授等发表《现代行政法的理论基础—论行政机关与相对人一方的权利义务平衡》 [1]一文为标志。以此为契机，我国行政法学界掀起了行政法理论基础研究的热潮。“平衡论”是一种关于中国当代行政法应诉诸何种价值导向和制度选择的规范性理论，是在中国社会转型的背景下提出的。罗豪才教授曾经这样概括自己的“平衡论”学说：“行政法既不是管理法，也不是控权法，而应该是平衡法，或称兼顾法，其核心是对行政权力与公民权利这对矛盾的认识，以及对由其产生的各种关系、原则、规范、制度和机制等的选择和评价。” [2]“平衡论”所称的“平衡”是“行政法上的权利义务的总体平衡，行政主体与相对人之间关系的平衡，公共利益与个体利益之间的平衡以及效率与公正的平衡等”。 [3]在实际操作上，“平衡”大致有两个涵义：一是行政立法上权利义务的公平配置，二是在整个行政法的适用过程中以利益衡量方法为精神。基于此，“平衡论”就行政法的概念范畴、价值导向、基本原则、调整对象以及相关的制度提出了一系列观点。与此同时，为达到行政权与公民权、公共利益与个人利益以及效率与公正的平衡，对如何在现代社会中构建有效的制约和激励机制也进行了有益的探索。笔者认为，“平衡论”的重要价值在于研究行政权力与公民权利之间的关系，其实际效果在于追求政府与人民之间法律地位的平等。
（一）行政权与公民权的关系
“平衡论”将宪政主义的平衡思想导人行政法研究的基础领域—行政权和公民权的关系，实现了平衡思想从宪法到行政法的一个转换。在“平衡论”的倡导下，行政权和公民权的关系问题成为行政法研究的核心问题。
行政权和其他国家权力一样，归根结底来自于公民权。公民为个人安全、自由的保障以及为其发展创造条件和环境，设置了行政权。但行政权一旦被设定，其特有的扩张性又会威胁和侵犯个人自由。“平衡论”由此出发，认为行政权与公民权的关系是对立统一的关系，是行政法所调整的一对基本矛盾。 [4]在总体上必须实现行政权与公民权之间的平衡，实现行政机关自身权力与责任以及公民自身权利与义务之间的平衡，直至达到双方法律地位的平衡。现代行政法的目的和功能应该是平衡行政权与公民权以及相应的公共利益与个人利益等社会多元利益，行政法律制度也应当围绕此目的和功能进行设置，以实现我国行政法制建设现代化。 [5]具体而言：
首先，行政权的设定受公民权利的制约，受公民权利需求的制约。行政权过小，不足以对个人的安全需求提供保障。行政权过大，又会限制个人的自由空间。为此，就需要适时调整行政权和公民权的范围，在行政权和公民权之间寻找合理的分界点。在个人与国家的关系上，个人究竟有哪些权利需要国家保障，要靠行政权的设定来实现，而确定哪些个人自由属于行政权不能加以限制和侵犯的方面，又意味着要给行政权的行使划定边界。 [6]
其次，行政权的行使要有公民的参与。公民参与行政权的行使具有两方面意义。第一，保护公民权利。在公民参与行政权行使的过程中，行政机关可以充分听取行政相对人的意见，其决定才能够建立在公正的基础上，避免专横和武断。第二，实现民主。公民参与行政权的行使过程，就有机会主张自己的权利或发表自己的意见，民主的价值得到体现。 [7]
再次，公民权来自对行政权侵害的有救济途径。理论上，行政权的设定和行使都应受公民权的制约，但实践中不可能完全避免行政权对公民权的侵害，因此需要设置行政救济制度。 [8]现代国家的行政复议制度、行政诉讼制度以及行政赔偿制度等都是基于对公民权救济的需要而设置的制度。
（二）平衡行政权与公民权的依据
首先，“平衡论”认为平衡是行政法自身的价值取向。 [9]在多元利益并存的现代社会，各种利益之间或者相互一致而趋于融和，或者相互矛盾而呈现冲突。只有各种利益关系和谐，才能保持社会的整体稳定。但是，不同利益的和谐不可能自发实现，必须依靠包括国家机构在内的各种社会组织运用包括法律在内的各种社会调控手段的调整才能实现。在对不同利益的划分中，最重要的一种划分，就是将利益划分成公共利益和个体（包括个人和组织）利益。市场经济条件下的利益主体具有很强的独立性和自主性，个体利益与公共利益发生冲突的可能性很大。行政法作为调整公共利益和个体利益的最直接、最主要的部门法，必然要在代表公共利益的行政权和代表个体利益的公民权之间进行平衡，以求社会的稳定和发展。因此，“平衡论”反复强调兼顾行政权和公民权的平衡是行政法最基本和最重要的价值追求。 [10]
其次，“平衡论”认为平衡是市场经济环境对行政法的要求。罗豪才教授曾提出：“管理论是同国家垄断经济或计划经济体制相适应的，而控权论则是同自由市场经济体制相适应的。在现代社会，只推行计划经济体制，或是只推行单纯的市场经济体制都是行不通的。这已为实践所证明。宏观调控（政府干预、计划）与市场相结合的现代市场经济体制要求有新的行政法理论与之相适应。我想现代行政法平衡理论应是这一新的经济体制的产物，应是宏观调控和市场相结合的平衡机制的反映”。 [11]确实如此，市场经济要保证利益主体的自由，但也要加强政府的宏观管理，这就要求行政法兼顾个体自由和市场秩序。市场经济既要求赋予利益主体充分的自由以实现自主经营和正当竞争，又要求科学合理地发挥政府的作用。实践证明，市场经济如果不与宏观调控相结合，必然造成市场经济主体行为和市场经济运行秩序的混乱。现代宏观调控状态下的市场竞争已经取代了过去自由放任状态下的市场竞争，行政法的基本理论应着眼于如何协调行政主体与市场主体的相互关系，构建行政主体权力与市场主体权利相互平衡的机制，以保障社会经济的稳定健康发展。一方面，通过立法的形式促使国家行政机关积极行使行政权，发挥宏观调控和为市场主体服务的职能；另一方面，改变以往计划经济体制下干预过多的状况，有效地保障市场主体，保护公民的合法权利。既积极行政，又保证公平，这就要求行政法实现“效率”与“公正”的平衡。
（三）“平衡论”对行政权与公民权平衡的具体要求
虽然“平衡论”没有明确提出行政机关与行政相对人的法律地位平等，也就是政府与人民法律地位平等的命题，但它所主张的平衡权利与义务以及兼顾公正与效率，实际效果必然是“政府与人民法律地位平等”。为了实现权利与义务的平衡以及公正与效率的兼顾这两个目标，就需要在其理论指导下，以各种法律手段作为其存在基础和实现保障，其中最具现实性的基本途径就是通过行政立法和行政执法这两个阶段来实现其目标。“平衡论”已经在行政立法和行政执法两方面进行了尝试。
首先，“平衡论”主张努力实现行政立法中权利和义务的平衡。 [12]行政立法有广义和狭义之分，广义的行政立法是指所有能成为行政法正式渊源的规范，狭义的行政立法是指由特定行政机关制定行政法规范的行为以及所制定的行政法规范。 [13]行政立法一般都以行政主体和行政相对人为规制内容，任何一个行政立法文件基本上都反映了行政主体和行政相对人的权利义务在行政活动中的作用过程。由于受传统的“管理论”和行政优先权原理的影响，行政法关系的单方性很明显，以往我国的行政立法基本上以方便行政权的行使为目标。但无论是从“平衡论”还是从“控权论”的观点来看，行政立法都应该以公民权利的实现为基本的价值取向。宪法中的“人民”具体到行政法关系中就是行政法关系中的行政相对人，行政立法必须以行政相对人实现广泛的宪法权利为价值取向，应当将这些权利的实现途径予以具体化，而不是为这些权利的实现设置障碍。上世纪90年代以来，我国重要的行政立法都体现了保护行政相对人权利的内容，表现出对行政相对人权利实现的重视，并为行政相对人权利的实现提供程序上的方便。行政立法开始注重平衡分配行政机关与行政相对人的权利义务，在赋予行政机关权力和设定公民义务的同时，相应增加了行政机关的义务和公民的权利。例如，《行政处罚法》明确规定行政机关享有行政处罚权，对必要的、合理的行政处罚予以确认，又对行政机关行使处罚权的权限和程序进行控制。同时，《行政诉讼法》规定了实施行政处罚应承担的法定义务和行政相对人享有的提起诉讼和获得赔偿的权利。在此过程中，“平衡论”的作用是明显的， [14]客观上促进了政府与人民之间关系的平等化。
其次，行政执法中公正和效率的平衡。行政执法是行政法治的实现环节，是行政立法的实际效果。缺乏程序限制的行政执法易导致行政专横，行政执法阶段往往特别突出地表现出行政机关与行政相对人法律地位不对等的特征。为了平衡行政机关与行政相对人在执法阶段的地位，许多国家普遍以行政程序规范行政行为，从而保护公民权利，并扩大参与机制。在行政执法阶段，实现行政机关与行政相对人之间的平衡主要是通过现代行政程序来实现的。现代行政程序的设立以民主和公正为宗旨，赋予了行政相对人知情权、辨论权、申请回避权、申请补救权等一系列程序性权利。公民可以借助现代行政程序来抗衡行政机关的执法权力，并且能够参与行政权的行使过程，从而从单纯的行政客体变成了可以通过行政程序制约行政行为的主体，体现了程序上的公正性。从效率角度看，“对行政机关而言，遵守程序会耗费一定的时间和金钱，但如果这能减少行政机构运转中的摩擦也是值得的。因为程序促进了公正，减少了公众怨苦，其作用是促进而非阻碍了效率。” [15]这样便可以形成民主价值和效率价值有机统一的行政体制。公正和效率是矛盾的，又是统一的。从民主政治角度看，行政程序的平衡作用非常明显，相对于单一的“管理论”而言有了很大进步，同时又克服了很可能导致效率降低的“控权论”的弱点。现代行政程序在保证公正的同时也保证了效率，其对行政机关的外部效果则明显有利于实现政府与人民法律地位的平等。行政执法程序如果做到了公正与效率的平衡，就既能保障人民权利，又能保障政府功能，从而使政府与人民地位的平等性得到进一步彰显。
