二、“政府法治论”的精髓在于追求政府与人民法律地位的平等
中国当代行政法自20世纪80年代起步以来，其迅速崛起的重要原因之一就是行政法学理论的研究相应跟进并适度超前。笔者认为行政法（行政法学）的理论基础研究工作是一项事关行政法发展方向、道路和制度构建质量的基础性工作。因此，在应松年、朱维究、方彦三位学者开展行政法理论基础探讨并提出“为人民服务论”观点之后 [16]，笔者于1989年发表了《论我国行政法学的理论基础》一文， [17]提出我国行政法学的理论基础可以概括为：政府由人民产生、政府由人民控制、政府为人民服务、政府对人民负责、政府与公民（人民）关系平等化这五个方向，并由这五个方面构成一个有机联系的整体。当时这一观点被学者归结为“人民政府论”。 [18]之后笔者将政府与人民的关系引申到政府与法的关系上，认为这样做更贴近行政法的要求。因此，行政法的理论基础应该归纳为：政府由法律产生、政府依法律管理、政府由法律控制、政府对法律负责、政府与公民（人民）法律地位平等这几个方面，并由此明确概括为“政府法治论”。 [19]“政府法治论”一方面以政府为切入点，突显了行政法与其他部门法的区别；另一方面以行政权为中心，把与行政权运行相关的各环节都纳入行政法理论基础的视野，多角度、多层面、多环节地对政府与公民的动态平等关系进行规范，其目标是建设一个平权型的法治政府。笔者与章志远博士曾强调“平权型政府意味着政府与公民关系的重新定位，是对法治政府终极目标的阐述”。 [20]其主要理由如下。
（一）政府权力的模式与目标价值
政府的存在和正常运转以拥有行政权为前提，我国行政权的主要载体是各级政府，因此，“政府法治论”首先认定我国最主要的行政主体就是各级政府。行政法的主轴就是政府与人民的关系，就是行政权力与公民权利之间的关系，行政法的根本任务就是落实宪法关于政府权力与人民权利之间关系的指引。“政府法治论”认为“我们所需要的政府”的特征有五：从权力的来源看，是民主型政府；从权力的性质看，是有限型政府；从权力的功能看，是善治型政府；从权力的本质看，是责任型政府；从权力的发展态势和理想目标看，是平权型政府。 [21]这一核心思想从五个重要的维度 [22]对政府权力进行了分析。
第一，授权与民主型政府。政府行政权来源于人民权利的让渡，人民将手中的权力通过法定程序授予政府，即“权由民所赋”。这是政府权力来源的合法性所在。法治政府首先是民主型政府，是宪政政府。建设民主型政府是整个“政府法治论”的逻辑前提和宪政基础。
第二，控权与有限型政府。“有限”隐含了对当今行政权扩张和行政法规制乏力的忧虑，它侧重于事前预防，暗含对“管理论”潜在危机的自觉修正。“政府法治论”吸收了“把权力关进笼子”的控权思想的精华，把西方政治法律思想中具有普适价值的部分吸收到“政府法治论”中。
第三，用权与善治型政府。 [23]强调“权为民所用”，即政府必须在法律的范围内积极地有所作为，该管的必须管，而且要管好，不但要管理好，而且要服务好，管理也是服务，良好的管理和服务就是“善治”。鉴于“控权论”在大大降低政府违法行政发生的同时有可能影响政府主观能动性、积极性的发挥，“善治型政府”既是对“控权论”的修正，又是对行政权力正面作用的肯定，尤其在现代福利国家理论的影响下，服务型政府也成为最受人民欢迎、最得到人民信任的政府。
第四，效果与责任型政府。政府行为必然产生社会管理效果，它自身也存在合理性、合法性和时效性等问题。因此，必须关注政府行为的实际效果，并需要认真考量和评估政府行为自身的品质。“有权必有责”，责任性政府尤其要考虑行政责任原则的贯彻，它更侧重于事后追究政府行为的行政法律责任，是对单纯行政效率模式的理性批判，也是对善治型政府治理质量的检验。
第五，目标与平权型政府。“政府法治论”认为，“政府与人民的关系平等化”是一个过程，其效果是“实现政府与公民关系的最大和谐，具体表现为公共利益与个人利益之间由紧张对峙走向良性互动，政府与公民之间由猜疑对抗走向信任合作”， [24]其最终目标是要实现政府与公民法律地位的平等。因此，“政府法治论”既有工具性价值，又有目标性价值，建设平权型政府是政府法治论本身的主要内容，也是“政府法治论”主张的行政法治建设的直接目标。
（二）政府与人民的法律地位平等思想的依据
“政府法治论”的提出有其深厚的思想渊源，也吸收了行政权力和公民权利之间平衡的思想。笔者曾引用许多思想家、法学家的观点，认为“平衡论”思想有其历史渊源，例如孙中山先生就曾主张过人民有权、政府有能、权能平衡。 [25]英国行政法学家韦德也曾说，“行政法对保持国家和公民权利之间的平衡起很大的作用。” [26]我国台湾地区行政法学家翁岳生教授在检讨行政法发展的经验时也提出，“今后我们所要努力的方向，便是要使公益与私益这两者之间，取得平衡。” [27]因此，笔者认为积极的平衡论与政府法治论有许多相通之处。1996年笔者曾撰文指出，“由于人类社会需要权力是绝对的，但权力的运行会对社会造成伤害也是绝对的，二者存在悖论。解决这个悖论的根本办法是运用权力限制权力，用法律来驾驭权力，实现行政权力与行政相对人权利之间的平衡，例如，在市场经济中要实现竞争与秩序的平衡，在社会生活中要实现公益与私益的平衡，在政治生活中要实现民主与管理、自治与权威的平衡等等。总之政府法治论与积极平衡论有异曲同工之妙”。 [28]笔者认为，维护国家权力与公民权利的平衡，实质上是维护社会公共利益与个体利益的平衡。为了维护社会公共利益与个体利益的平衡，首先要维护国家权力与公民权利的平衡。在行政法律关系中，行政权力过大、公民权利比重过小，就会造成公民权利受到限制、行政权力失控滥用的状况。反之，行政权力过小，公民权利比重过大，也会造成公民权利滥用、行政秩序混乱的状况。因此，行政法律关系是需要不断加以调整的。 [29]从内在价值角度看，“政府与公民法律关系平等化”的提法集中体现了“平衡论”精神，无论是政府权力与公民权利之间的平衡，还是公益与私益之间的平衡，都必须通过政府与公民法律关系的平等化才能实现。
（三）“政府法治论”具有包容性和全面性
“政府法治论”与“平衡论”在很多方面有相通之处，但在是否通过一个可预见、可操作、可检验的过程，通过明确的程序和环节来实现这种平衡方面，“政府法治论”的思考相对更加具体。特别是从现实的眼光来看，在法治观念尚未普及的中国，更应该强调行政法对行政权的规范和控制，因为处于社会转型时期的中国所面临的最大问题就是行政权力的不当设置和行使，而解决这一难题的根本方法在于用法律来规制、引导行政权力的行使，通过法律控制行政权力，倡导法律之下的政府治理，促使政府对法律负责。因此，“政府法治论”更加努力从动态的行政过程出发，对每一个具体环节提出具体法律要求，体现出全面、积极、深刻、具体的优点。 [30]尤其在当今强调法治的背景下，“政府法治论”从比较研究和实证分析两个方面丰富完善自己，形成了更加成熟全面的思想体系，其成果比较集中在《中国特色政府法治论研究》一书中。 [31]
笔者和章志远曾经对“政府法治论”和其他行政法理论基础学说进行了简要的比较，指出“政府法治论”的特点在于： [32]第一，民主型政府目标既吸收了公共利益本位论的有益成分，又防范了假“公共利益”之名行抹杀个人自由和权利的情况的发生，防止重新回到“管理论”。第二，“政府法治论”主张的“政府由法律产生”、“政府由法律控制”，与“控权论”不谋而合。不过，“政府法治论”兼顾政府权力的有限与有效，在此意义上超越了严格的“控权论”，凸显了政府的积极能动性和服务功能。第三，“政府法治论”的“政府依法律治理”包括了“政府依法律规制”和“政府依法律服务”两层含义，管理不力、管理缺位同样是该学说欲解决的政府治理弊病。就此而言与“管理论”的思想是一致的。然而，“政府法治论”强调法律之下的管理和规制，强调现代治理中管理和服务并重，强调权力的责任本质，从而超越了传统的“管理论”。第四，由于“政府法治论”理解的现代政府治理蕴涵丰富的服务思想，与“服务论”有诸多相通之处。但“政府法治论”认为服务并不是现代行政的全部功能，政府在法律之下的规制和管理同样是现代行政不可或缺的功能。第五，“平衡论”主张的政府权力与公民权利的平衡以及公益与私益的平衡都必需通过政府与人民法律关系的平等化才能实现，而政府与人民法律关系平等化正是“政府法治论”所主张的。平衡只是一种手段，政府权力与公民权利、公益与私益之间平衡的最终目的仍然是实现公民权利。在当前处于转型期中国，更应该强调通过法律控制行政权力，倡导法律之下的政府治理，促使政府对法律负责。有学者指出：“在法治国的观念尚未普及的中国，目前更应强调的是行政法对行政权的规范和控制作用。” [33]“政府法治论”所注重的政府行政权力的授予、运用、控制、责任等环节都可以通过实体和程序规范的设置得到制约和规范，从而达到“平权”的理想状态。“政府法治论”力图自成体系，但基本方向上是同整个中国行政法学的发展保持一致的。行政法学理论基础的确立过程其实就是对“我们需要什么样的政府”这一经典问题的回答的不断修正过程。在一定意义上，是否可以做这样的区分，即行政法的理论基础应当是从行政法的本质出发的“政府法治论”（即行政法治主义），是法治国家对政府的基本要求。而“管理论”、“控权论”、“平衡论”等则是法治政府在不同情形下的具体表现形式。也就是说，行政法的理论基础可以分为两个层次：内部核心层是行政法基本规律的总结—“政府法治论”。外部表层是行政法基本规律的外在表现形式，它并非一成不变，而是随着社会整体的时间和空间的变化而变化。例如，“管理论”在平时管理中就有用，在战争、经济危机、社会动乱等非常态下更凸显其作用；“控权论”对于行政权滥用的防范是必需的，在行政权膨胀、公民的权利受到现实威胁情况下则有突出作用；“平衡论”更适应社会相对稳定的常态时期，其控权与管理两种主要功能需不断调节。正如行政法学者杨建顺所指出的，“在人民主体原理之下，近代国家确立了法治主义和权力分立之体制，相继步入立法国家或法律国家，承认立法的优越性，确立司法和行政的从属性，所有行政都必须‘依据法律’、‘遵循法律’。而行政的特征决定了其依据和遵循的法律规范具有一定的特殊性。这就是行政法的法学理论基础。” [34]可以说，这段话道出了行政法理论基础的真谛，“政府法治论”所体现的行政法治主义正是现代政治哲学、宪政学、行政法学精华的交汇，是行政法在现代社会立足和发展的原点。
