（三）依据风险系数分值，确定调查等级
通过对风险食品以及食品生产加工企业防范风险能力的分级，就比较容易确定调查等级。从行政调查科学化角度而言，也可以用分值的方法来确定。假设风险食品的等级依次用数值：a1、a2、a3和a4表示，并且这4个数值为负数；而食品生产企业防范风险的能力等级依次用数值：b1、b2 、b3和b4表示，并且这4个数值为正数。从理论上而言，共有16种组合，行政机关可以根据本辖区食品生产加工企业的实际情况确立属于何种类型的组合，从而计算出该类企业最终得分值，根据分值，行政机关最终确定行政调查等级。从实践来看，到底应当确立多少类型的调查等级，各地并不一致。比如，江苏省统一规定了5个等级，从高到低（从重点监管到一般监管）分别是：红色、橙色、黄色、蓝色和绿色；而上海市统一规定了4个等级，从低到高分别是：A、B、C和D。本文主张是，对食品生产加工企业调查等级的确定需要与风险食品和企业防范风险能力的分级保持一致，也就是分为4个等级，从高到低（从重点调查到一般调查）分别为：红色、橙色、黄色和蓝色。对于不同调查等级企业，行政机关可以根据当地食品安全形势，确定每年、季度和月份的调查频次。比如，上海市对D级企业每年调查次数为12次，而对A级企业每年调查次数为2次。应当强调的是，如果一家食品企业同时生产或加工两种以上风险等级食品，则需要按照从严原则来确定调查等级，比如，一个企业同时生产较大风险食品与一般风险食品，行政机关就应当按照较大风险食品所体现数值来确定调查等级。此外，调查等级在保持相对稳定情况下，也需要依据企业防范风险能力变化或一类食品本身风险变化作相应调整.
三、基于风险评估的食品安全风险行政调查之合理性基础
以上，从3个方面论述了基于风险评估的食品安全风险行政调查的主要内容，那么，为何要将风险评估原理引入到食品安全风险行政调查中来，并要求行政机关依据风险食品类型以及生产经营者监管风险食品的能力级别来确定调查等级？具体理据分述如下。
（一）能够确保行政机关行使裁量性的调查权力符合理性
虽然《食品安全法》第77条、《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》第39条等法律规范赋予了国家行政机关以抽样检验、抽查、现场检查等方式来调查食品生产经营者生产和销售的食品的权力，但它们并没有明确规定行政机关在何时应当实施何种频次调查，而是将此类判断交给了行政机关，由其根据自身行政执法经验加以确定。可见，在很大程度上，行政机关行使对食品生产经营者的调查权力属于一种裁量性权力。然而，经验反复表明，风险食品的调查机关“根据宽泛的制定法指令行使自由裁量权以平等地、有效地履行其职责方面已经归于失败” [19]。在2011年上海“染色馒头”事件中，行政机关工作人员坐在该“染色馒头”生产企业的办公室内检查由该企业员工送来的“馒头”的执法情形就是佐证 [20]。然而，试图通过人民法院的司法审查也无力解决此类问题。因为人民法院的司法审查仅仅是制约行政机关调查权力的消极机制，等到行政相对人来启动司法审查程序时，风险食品可能早已为消费者所食用了。由此，如何确保行政机关对风险食品实施的裁量性调查权力符合理性，体现公平、公正、正义价值，对被调查的食品生产经营者一视同仁，对同种情况，同样对待；对不同情况，不同对待，从而有效实现食品安全法律规范的宗旨，的确是长期困扰立法机关和行政机关的难题。对此，有学者建议运用行政法基本原则，比如，法律保留、程序公正和比例原则等，来制约行政调查权力 [21]。然而，如果没有可操作的技术方案来将这些原则具体化，依然会留给实施行政调查的行政机关宽泛的自由裁量权。
而基于风险评估的食品安全风险行政调查，其实就是要将行政机关在行使调查权力时应当遵循的比例原则、适度原则和必要性原则予以具体化，形成切实可行的操作方案。至于在食品安全风险行政调查中引入风险评估原理为何具有这样一种功效，这是由风险评估性质所决定的。对此，联合国粮农组织和世界卫生组织联合专家咨询委员会认为，风险评估以科学研究为基础，系统地、有目的地对食源性危害（化学的、生物的、物理的）对人体产生的已知的或潜在的健康不良作用的可能性的一切与食品有关的危害作科学评估 [22]。我国科学家陈君实先生可断言：“风险评估是独立评估，专家在工作中不受任何政治、经济、文化和饮食习惯的影响。” [23]我国另一学者也认为：“风险评估通常被认为是科学事业，与倾向于价值权衡的风险管理有所不同。面对科学事业，专业领域内的科学家显然比作为通才的法官拥有更大的话语权” [24]。
这些论述表明，风险评估的性质属于一项科学事业，而科学只是描述客观世界，它是经验的，不是规范的，就“是什么”提供可验证的描述以及相关解释和推论，而不强加“应该是什么”的判断 [25]。由于风险评估是一项科学事业，这就决定了它具有为行政机关实施包括行政调查在内的风险管理提供依据的能力。对此，国外学者早已指出，风险分析体系包括风险评估、风险交流和风险管理，而风险评估是风险分析的基础 [26]。如果将这种略带管理学意味的描述转化为行政法上的话语，那就是风险评估是借助于科学知识来将行政机关实施行政调查的过程合法化，本质上是一种“理性的合法化” [27]模式，即通过设计科学的食品安全风险指标体系，合理地为食品生产企业所生产和加工的食品的风险分级；通过建构科学的用以判断食品生产企业防范食品安全风险能力的指标体系，同样给它们防范食品安全风险的能力分级；依据这两个变量，最终确定对食品生产企业的行政调查等级以及调查频次，并适时地作动态调整，从而最大限度地积压、排除或限制行政机关在行使调查权力时可能出现的恣意、任性或反覆无常。由此可见，基于风险评估的食品安全风险行政调查能够较好的确保行政机关理性地行使裁量性调查权力。
（二）能够缓解行政调查执法成本过高与执法人力和物力短缺之间的矛盾
当食品安全法的制定者赋予行政机关调查食品生产经营者的权力以便为其后续其他行政决定提供信息、证据时，他们一定也意识到，当面对千万个、且处于分散状态的食品生产经营者时，行使调查权力的行政机关自身也面临系统的信息赤字或信息不对称问题。这是因为食品生产经营者是风险食品的具体制造者，是食品安全风险信息的直接拥有者。他们对风险食品地生产和加工过程、原料来源和组成、对人体的可能不良反应等信息都能够亲自掌握。然而，作为市场中的逐利者和竞争者，他们不会自愿地向食品安全风险调查机关提供，相反，他们还会采取一种集体沉默策略，以便为自身带来最大化的经济利益 [28]。而依据新制度经济学基本原理，制度的实际运转是由无数次交易构成的，而信息不对称或赤字是产生交易 [29]费用的根源，交易费用过高会使交易无从发生 [30]。可见，行政机关在对食品生产经营者实施行政调查时，也面临着交易费用难题，或者通常所说的高昂的行政执法成本。
另一方面，从我国当前食品安全风险领域的行政调查情况来看，行政机关所面临的人力和物力的“赤字”正如其所面临的“信息赤字”那样严峻。以江苏省为例，根据该省质检局2011年提供的一项统计数据，该省有食品、食品添加剂及食品相关企业11，080多家，质检机关直接监管的食品小作坊13，158多家，而该省质检系统共有食品监管人员332人，监管人员与监管对象数量比大约为1：73，特别是基层质检机关经费处于长期短缺状态 [31]。管中窥豹，可见一斑，江苏省质检系统所面临的行政调查人力和物力短缺问题正是全国食品安全风险领域的行政调查机关所面临的问题的一个缩影或写照。
那么如何缓解行政调查执法成本过高与执法人力和物力短缺之间的矛盾？在政府财政预算约束条件下，试图通过大规模地增加人员编制和经费预算来解决该矛盾是不现实；同样，试图通过要求行政调查执法人员无私奉献、克勤克俭来化解该矛盾也不太可能成功。这是因为“一个人，无论他是一个政府官员还是一个企业主，都被认为在他所依存的体制所允许的界限内进行自己的选择、追求自己的目标” [32]。由此，作为一个理性的决策和执法者，食品安全风险调查机关必然会在搜索和甄别某一食品安全风险信息所需成本及该信息所能产生收益之间进行调适。他们不会无限制地展开食品安全风险信息搜寻，而是在对信息投资的预期边际收益等于预期边际成本这一点停下来。由此可见，需要探索新的途径来化解该矛盾。而本文所提出、且已经在一些地方开始实践的 [33]基于风险评估的食品安全风险行政调查制度不失为一种可行的选择。这是因为，通过该制度，在相当长的时期内，行政机关无需开展频繁的执法检查，对一些风险等级低的企业，行政机关甚至可以大大减少检查次数。行政调查次数的减少，自然可以节约执法成本，降低人力和物力支出，从而有效地缓解上述矛盾。
（三）能够较好平衡食品生产经营者与消费者之间的利益，维持社会福利最大化
从食品安全法设立行政调查制度的宗旨中不难发现，行政机关对食品生产经营者实施调查的最终目的是为了确保企业生产和销售符合国家法律规定的食品，从而保障消费者的合法权益 [34]。可是，行政调查是需要支付高昂执法成本的，食品生产经营者为配合行政机关的调查，也需要支出相应的成本。这些成本虽然先由食品安全风险制造者和国家行政机关直接承担，但最终都由社会公众来承担。有时行政机关调查（食品生产经营者配合调查）一定程度的食品安全风险所需花费的成本，将远远超过因这一定程度的食品安全风险信息的获得而带来的收益，因此，并不是将所有食品安全风险调查得越彻底越好。反之，放任对食品安全风险的调查也需要付出高昂的成本——由广大的食品安全风险承受者先直接承担，当然最终都由社会来承担。因此，放任食品安全风险，任其自由泛滥，也是没有效率的行为。关键是在100%调查食品安全风险与0%调查食品安全风险之间找到有效率的风险减少之点。那么这一有效率的点在何处？经济学为此提供了答案。经济学基本原理表明，特定主体调查食品安全风险的活动通常呈现边际收益递减而边际成本递增的趋势，即当越来越多的食品安全风险被调查时，调查每一项额外的食品安全风险所需要的成本就增加，而所获得的收益则减少。当调查一项风险的边际成本等于调查一项风险的边际收益时，风险调查的有效率的点就产生———社会福利最大化的风险减少（假设用Ｍ 表示）。如果所调查的风险越过这一点Ｍ，那么就是无效率的。因为，此时每一个额外单位的风险调查的成本将超过它所能带来的收益。相反，如果没有将风险调查到这一点Ｍ，也是无效率的。因为此时继续调查风险的成本将小于它所产生的收益。因而，科学的食品安全风险调查活动应当在边际收益等于边际成本之处停下来，这是食品安全风险调查量的最优解，即社会最优程度。
那么如何通过制度设计来实现这种社会最优程度，从而达到社会福利最大化。显然，“食品质量免检制度”无法实现该目标，因为这是放任食品安全风险，任其自由泛滥的没有效率的行为；而24小时的“驻厂监督制度”则走向另一个极端 [35]。相反，基于风险评估的食品安全风险行政调查制度则最有可能实现社会福利最优程度。这是因为：一方面，通过设计科学的食品安全风险指标体系以及企业防范食品安全风险能力的指标体系，行政机关可以尽最大可能地获知被调查的生产经营者生产和销售风险食品的可能性及严重程度，以便科学确定行政调查频次，从而尽可能接近M点，避免在“驻厂监督制度”中那样采取24小时严防盯守态势，以致带来无谓浪费执法成本，过度增加企业配合调查成本的消极后果；另一方面，在确定对食品生产经营企业的调查等级之后，行政机关将合理分配调查频次，对风险等级高的企业，增加检查频次，对风险等级低的企业，减少检查频次，从而避免“食品质量免检制度”下放任检查，无视保护社会公众健康权益的弊端。由此可见，基于风险评估的食品安全风险行政调查既能理性地减少检查频率，节约执法成本，避免过于干扰企业生产经营，也能有效配置执法资源，保护社会公众身体健康，从而尽最大可能地维持社会福利最大化。
