（四）
在执法资源既定条件下，有助于行政机关实现最佳威慑目的
最佳威慑一直是行政执法经济学所关注基本问题。它是指，在行政执法资源既定条件下，行政机关实施行政执法的强度和概率应当与行为者的违法行为的危害性相匹配，既不威慑过度，也不威慑不足，从而实现最优执法 [36]。由于从性质来看，食品安全风险行政调查属于行政执法，并且，从功能考察，行政机关实施行政调查的目的主要是为其后续其他行政决定提供证据和信息，由此，对被调查的食品生产经营者而言，行政调查也具有相应的威慑作用——虽然行政调查没有如同于行政处罚、强制等行政行为那样强烈的威慑作用，因而需要符合执法经济学中的最佳威慑要求，即在执法资源既定条件下，行政机关实施行政调查的频率应当与潜在的违反食品安全法律规范的生产经营者的危害行为相匹配。那么如何实现最佳威慑？这需要通过科学的制度设计来实现。显然，“驻厂监督制度”属于威慑过度，而“食品质量免检制度”则是威慑不足，它们都无法实现最佳威慑，也没有实现最优执法，因为威慑过度和威慑不足，揭示的实质是行政机关实施行政调查的低效率和不稳定状态。而基于风险评估的食品安全风险行政调查则为实现最佳威慑提供了可行的制度选择。这是因为，在该项制度中，行政机关对食品生产经营者的调查频次（也就是威慑强度）是依据它们所生产或加工的食品的风险等级及其防范该类风险食品的能力等次来确定的。换言之，如果某一食品生产经营企业所生产的食品的风险等级越高，并且其防范该类风险食品的能力越低，就意味着它们实施违法行为的危害性就越严重，于是，行政机关的调查频次就应当越高，威慑强度也应当越剧烈，以便产生与严重的违法行为的危害性相匹配的威慑力，反之，调查频次就应当越低，威慑强度也就应当越弱。由此可见，通过精巧的制度安排，基于风险评估的食品安全风险行政调查将行政机关实施调查的频率与食品生产经营者潜在违法行为的危害性相匹配，从而最大可能地实现最佳威慑效果。
四、基于风险评估的食品安全风险行政调查之行政法建构
以上分析表明，面对当前我国种类繁多、数量巨大的食品生产经营者以及形形色色的风险食品，面对社会公众日益增强的食品安全风险意识，且行政机关的行政调查资源极其有限的多重困境，基于风险评估的食品安全风险行政调查不失为有效化解诸多两难的科学方法。可是，如果要将这样一项制度在全国范围内推广，成为行政机关和食品生产经营者的行为规范，并让社会公众知晓，从而能参与监督，则需要通过行政法来规范化。换言之，行政法需要为该项制度中的各方主体配置相应的权利与义务或者职权与职责。对此，既需要与现行的食品安全法律规范的规定保持一致，又需要创设一些新条款。
（一）国家行政机关的职权与职责之配置
如何科学配置国家行政机关在该项制度中的职权和职责，是该项制度得以有效运行的关键。根据2013年3月14日十二届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》的规定，国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责都整合到新组建的国家食品药品监督管理总局 [37]。这意味着，在我国，对食品安全风险的调查，由原先的分环节、分部门调查的体制——卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门等国家行政机关分别对生产、加工、流通、销售、消费等环节的食品安全风险加以调查，转变为集中调查体制，即由国家食品药品监督管理总局对除农产品以外的食品安, 全风险实施集中式调查 [38]。显然，立法者在设计基于风险评估的食品安全风险行政调查时需要以该方案的现行规定为基础。换言之，国家食品药品监督管理总局和农业部都负有在各自的行政调查职责范围内建立该项制度的义务。以下，以立法机关对国家食品药品监督管理机关在对风险食品的生产加工企业实施行政调查时的主要职权和职责的配置为例 [39]，分述如下。
1.履行建立风险食品的生产加工企业信息库以及风险食品信息数据库之职能。的确，正如美国著名行政法学者斯蒂芬·布雷耶（Stephen Breyer）所指出的，信息是行政机关制定规制政策的命脉或血液 [40]。立法者要求食品药品监督管理机关履行对就其管辖范围内的食品生产加工企业以及风险食品建立信息数据库的职能是设计该项制度之重要前提。食品药品监督管理机关应当依法调查清楚本辖区内食品生产加工企业的数量、生产规模、生产或加工的食品的品种、生产与加工的条件、食品质量安全状况等基本情况，同时适时更新这两个信息数据库，以便为建立这两个信息数据库提供基础性材料。需要强调的是，立法者在要求食品药品监督管理机关建立这两个信息数据库的过程中，要确保其能及时获得真实、可靠和充分的信息。这就需要赋予其相应的职权并施与一定的职责，比如，对提供虚假信息的企业，它有权对其施加声誉或财产方面的罚责；有如，对于行政机关没有在法定期限之内建立或更新数据库的行为，则要承担相应的行政法律责任。
2．履行建构科学的食品安全风险衡量指标体系，对风险食品予以分级之职能。立法者应当规定，食品药品监督管理机关应当充分利用风险食品信息数据库，依据《突发事件应对法》和《食品安全法》等法律规范的规定，以食品安全风险性质、食品安全风险危害程度以及涉及范围3项标准为一级指标，对本辖区内的食品安全风险建构科学的衡量指标体系之职能。食品药品监督管理机关在履行此项职能过程中，应当充分听取该辖区内的食品生产加工企业的意见，征求食品安全风险管理方面的专家和学者的建议，同时，需要通过官方网站、新闻媒体等手段，向社会公众公告，听取社会公众的意见和建议，对重要的异议，还需要履行解释、说明和反馈之职责。以此为基础，它应当对各类风险食品划分等级，在划分等级过程之中，同样需要履行公告、征求意见、解释、说理和反馈等程序性义务，从而在社会公众、食品生产加工企业以及专家之间达成共识。
3．履行建立食品生产加工企业防范食品安全风险能力的指标体系，并对其予以分级之职能。立法者需要规定，食品药品监督管理机关应当充分利用风险食品的生产加工企业信息库，依据《食品安全法》及其实施条例所规定的行政调查的对象，从9方面建构企业防范食品安全风险能力的指标体系之职能。由于这9方面仅仅是一级指标体系，为了更为精细和科学的划分企业防范食品安全风险能力的等级，食品药品监督管理机关应当在听取企业意见，征求专家学者和其他行政机关意见基础之上，进一步细化一级指标体系。对于完整的指标体系，它同样需要遵循公开原则，并履行正当程序的基本要求。以此为基础，食品药品监督管理机关对本辖区内的食品生产加工企业分级。由于对企业的分级直接涉及到后续的调查频次，因而立法者需要特别强调食品药品监督管理机关应当遵循公开、公平、公正的原则，对于持不同意见的企业，它需要履行说明理由的义务。
4．履行确立行政调查等级，规定调查频次，并作动态调整之职能。立法者需要规定，食品药品监督管理机关应当依据对风险食品以及企业防范风险能力的分级，对本辖区内的食品生产加工企业确立行政调查等级，规定相应的调查频次以及作动态调整之职能。需要指出的是，对于风险食品的分级类型、食品生产加工企业防范风险能力的分级类型以及行政调查等级类型，食品药品监督管理机关应当保持一致，即4级。该项职能其实包括3个层次：对于对企业的行政调查等级，立法者依然需要规定食品药品监督管理机关应当履行信息公开、征求意见、公告、说明理由、反馈意见等程序性义务；对于调查频次，立法机关应当赋予其较大的裁量权，确保执法成本、企业成本、公众健康权益之间的有机平衡；对于动态调整，立法者应当规定如果该类食品生产过程中出现新的情况、新的问题，引发风险程度发生明显变化，食品药品监督管理机关有权对其作调整，相应的，对企业的防范风险能力以及行政调查等级，它也有权调整，但需要履行相应的程序性义务。
（二）食品生产加工企业的权利与义务之配置
由于从本质而言，基于风险评估的行政调查是行政权力的行使过程，由此，如果通过行政法来规范和调整，则会形成多重行政法律关系。其中一重法律关系的主体是食品药品监督管理机关与食品生产加工企业。由于在行政法律关系中，主体双方之间的权利义务关系处于对等地位，由此，与作为行政主体的食品药品监督管理机关的职能（职权与指责）相对应，作为行政相对人的食品生产加工企业也将享有相应权利，并履行一定义务。从行政法上而言，它们的权利和义务主要包括如下内容。
1．服从、配合以及如实提供相应信息的义务。由于食品药品监督管理机关履行建立风险食品的生产加工企业信息库以及风险食品信息数据库之职能时，需要调查清楚辖区内食品生产加工企业的相关情况。由此，立法者需要规定作为行政相对人的食品生产加工企业履行相应的服从、配合义务，并负有向食品药品监督管理机关如实提供相关的数据、材料和信息的义务，且无权行使拒绝权。当然，如果需要提供的信息依法涉及到该企业的商业秘密，则将受到法律保护。
2．知情权、评判权以及要求行政机关说明理由等权利。在该制度建设过程中，相对于食品生产加工企业所需要履行的3项主要义务，它们也将享有3种主要权利。
一是知情权或了解权。这项权利将贯彻于该项制度建设和运行的全过程。食品生产加工企业有权知悉和获取食品药品监督管理机关所建立的两个信息数据库中的资料，有权知道食品药品监督管理机关所建构的风险食品指标体系以及企业防范风险能力的指标体系的依据、理由，有权了解食品药品监督管理机关所确立的行政调查等级的依据等等。
二是评判食品药品监督管理机关的权利。这是指食品生产企业对食品药品监督管理机关运用行政权力的过程提出意见和评价的权利。食品生产加工企业的意见和评价作为食品药品监督管理机关设计科学的基于风险评估的行政调查制度的参照系，具有衡量和比较单方决定是否正确、科学与合法的作用。食品生产加工企业行使的这项评判权利不同于司法审查等由有关国家机关在事后作出的审查。因为这种意见、评价是在行政决定作出过程中行使的，属于一种事前或事中作出的权利。行政法应当规定未经食品生产加工企业的参与评判则该项制度不能完成运行，也不能发生法律效力。对此，日本行政法学者曾明确指出，私人根据其所处的法律地位，有权站在国民或居民这种主权者的立场上，使自己的意见反映到行政体的决策中去 [41]。
三是要求食品药品监督管理机关说明理由的权利。由于该项制度会影响到食品生产加工企业的权利和义务，因而从行政法上而言，应当赋予其要求食品药品监督管理机关说明理由的权利，即它们有权要求食品药品监督管理机关说明建立基于风险评估的行政调查制度中所涉及的合法性理由与正当性理由 [42]。前者如，建立该项制度的法律依据、事实材料、科学证据；后者如筛选事实的依据、所考虑的政策与形势等。同样需要指出的，食品生产加工企业的这项权利应当贯彻于该项制度建设的全过程。可以这样认为，食品生产加工企业所享有的这三项主要权利对于制约食品药品监督管理机关的裁量性权力，防止其专横，从而确保基于风险评估的行政调查制度的设计更为科学具有重要作用。
3．获得救济的权利。的确，如果没有相应的救济权利加以保障，法律即便赋予行政相对人再多的权利也类似于“画中之饼”。这一简单的道理同样适用于基于风险评估的行政调查制度之中。由此，立法者至少应当赋予食品生产加工企业对食品药品监督管理机关对其作出的防范风险能力等级的决定不服，以及确立行政调查等级决定的不服而向特定的行政机关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼的权利。这是因为，食品药品监督管理机关的这两项决定直接涉及到食品生产加工企业的声誉权、经营自主权以及公平竞争权。
