引言
在城市化进程中，大量乡镇移民涌入城市，带来严重的住房问题，并要求国家进行住房政策干预。不过，国家对住房问题的政策干预，既可能成功，也可能有“失灵”风险。以21世纪的今天的立场来看，在城市住房政策干预效果方面，欧美国家相对成功，而一些发展中国家则是相对失败。特别地，拉美国家由于其“贫民区”和“非正规住房”现象，而被国内外研究者视为城市住房政策干预失灵的典型。拉美国家的住房政策为什么会和怎么样会失灵还很少有系统研究。大部分国内研究者都只关注拉美国家当前的状况与后果，而忽视其形成过程和历史根源；更一般地，大部分借鉴国外住房政策经验的研究，都关注已经发达国家的情形，而忽视了发展中国家的特殊性。实际上，发达国家已处于后城市化时代，在政治和经济模式上与我国也不同，这样，其经验可能不一定适合于刚刚进入“城市化社会”的中国；而对发展中国家状况及其比较借鉴的忽视，进而又使得正在快速城市化的中国所存在与其他发展中国家相似的“贫民区”现象(表现为棚户区现象)，以及“非正规住房”现象(表现为“小产权房”现象)，难以得到政策研究者和制定者们的正视。此外，住房研究中的实证主义取向泛滥，也导致比较历史社会学视角的缺乏，从而可能丧失对我国国内住房问题的整体的和历史的把握。
有鉴于此，本文试图以最大的拉美国家巴西为典型，对其城市住房问题及其政策干预失灵的历史进程加以阐述，从而克服现有相关研究的不足。本研究有三个目的：第一，整体地和历史性地把握巴西城市化进程中住房问题、住房政策干预以及其失灵的具体状况；第二，揭示巴西城市住房政策失灵形成的根本的、历史的原因；第三，指出它对中国的启示。
“城市化”是本文研究的一个主线。巴西城市化从开始到完成长达上百年时间。这样，对城市化阶段的划分是研究开展的前提。参照城市化发展的S型规律①②，本文将巴西城市化划分为三个发展阶段：一是早期阶段(1889-1920年，城市化水平达到约14%)，二是城市化水平相对较快的中期阶段(1921-1967年，城市化水平达到约50%)，以及城市化水平相对缓慢的晚期阶段(1967-1991年，城市化水平达到75.95%)。按照上述三个阶段顺序，本文试图论证指出，虽然在城市化各阶段中巴西城市住房问题和住房政策干预的具体内容不同，但其在建国时即已确立并且在城市化进程中不断得到再生产的政治、经济和国际关系中的“三座大山”传统，却使其城市住房政策长期失灵，而住房问题则旷日持久。巴西的历程及其经验教训对于今天的中国有重要参考价值。
一、早期城市化阶段的住房问题与政策干预
(一)城市化的早期阶段及其“三座大山”传统
葡萄牙殖民者16世纪建立了巴西，并在此后塑造了巴西的大土地所有制、种植园经济，以及其与宗主国间的依附关系。巴西1822年获得独立，并进一步形成了对“日不落帝国”英国和新兴强国美国的依赖。到19世纪末黑奴解放和封建帝国体制终结后，巴西的民主政治和国家自主性依然脆弱。在经济上，1890年代后，巴西的咖啡种植园经济甚至继续扩大，并且其收益被不断向巴西的经济与政治领域加以渗透和操纵的英国和美国所占有。这样，巴西从殖民时代开始、到建国时期、乃至1890年代后，对国外的经济与政治依附、政治上具有较强庇护色彩的封建主义传统，以及经济上对大土地所有制和种植园经济的依赖——本文称之为巴西的“三座大山”传统——的格局都一直存在，而这对巴西城市住房问题及其干预有着极其重大的影响。
在城市化方面，巴西1920年人口普查资料表明，成年居民有1800万。其中，有独立收入的居民为900万人(其中直接从事农业生产者为645.2万人)，另900万没有职业或无固定职业。③据此估算，全国劳动力的失业率高达50%，而其原因，则与大土地所有制与种植园经济下对劳动力人口的就业吸纳能力不足有关；而在这一年，如果将非农就业人口当成城市人口，那么，其城市化水平大约为14%。由上亦可见，巴西从早期城市化阶段一开始即面临着与大土地所有制和种植园经济相联系的工业化不足、充分就业不足和过度城市化问题。
(二)住房问题及其后果
1888年5月奴隶制取消后，巴西大量黑奴逃离咖啡种植园，并涌入了里约热内卢这样的大城市。在这样的情形下，虽然新政府将后者位于城市中心的别墅和庄园变成了学校和穷人的住房，但它们远远供不应求。
在政府乃至市场不能提供住房的情况下，大量缺乏充分就业的进城移民开始建设自建房，从而形成了贫民区。里约热内卢(1960年代前为巴西首都)19世纪末就在以前用于安置士兵和奴隶的区域内出现了第一个贫民区。随后，大量的移民工人开始在郊区空地上建立自己的自建房为主的贫民区，即“法维拉”。住户以码头日工、采石工人、建筑和市政服务工人、妓女等为主，住房黑暗、潮湿、拥挤程度突出，自来水和污水处理设施缺乏。许多贫民区居民直接饮用河水，而污水也同时直接排入河中。在洗衣工所在的庭院周围，洗衣水排入了露天水沟中。④
上述的贫民区问题带来严重后果。有官员认为：贫民区“这些地方的人完全缺乏道德感”，因为“拥挤在一起，肮脏的性滥交、骇人听闻的裸露，以及放荡的行为”随处可见。⑤更为严重的是公共卫生问题。19世纪后半叶霍乱蔓延到了巴西所有城市，共夺去15万人的生命⑥。黄热病也在1850-1908年反复袭击并夺走6万人的生命；伤寒、疟疾、痢疾、肺结核也带来持续的威胁。⑦与之相关，巴西人均寿命较低。1865-1895年包括巴西在内的大多数拉美国家出生儿童平均寿命没有超过27岁，而直到1930年也不超过36.1岁。⑧
