(三)住房政策干预
面对城市化进程中的住房问题，巴西国家精英在住房领域内采取了对乡城移民、国际移民以及工人阶级的分而治之的实践态度，并且只迎合少数阶级的利益。这一分裂性功能主义⑨“潜规则”，使巴西居民缺乏充分的公民权利，并且构成了城市住房政策一开始即存在失灵的直接制度原因。
这一点可以由巴西这一时期的“住房卫生运动”来加以阐明。⑩1889年10月18日，面对严重的公共卫生问题，政府开始采取措施更新建筑、兴建公共工程和消除传染性疾病。1902年新总统阿尔维斯和里约热内卢的咖啡利益相关者一起，试图使之成为全国性的领导中心。从1902年晚期到1904年早期，里约热内卢市政工程取得巨大进展：在全市喷洒农药，拆除不卫生的建筑，拓宽道路，建设中央大道和各种各样的新的文化中心、旅馆、军事俱乐部、新日报办公室等。
然而，这些强制性的法令实施，没有照顾到普通城市居民的利益。一是不卫生住房的强制拆迁，使穷人被迫聚集在更不卫生的和疾病广播的区域；二是大多数外郊区贫民区居民长期以来要求建设人行道和主干道，但未得到理睬；三是内城区居民和店主也反对这一计划，因为前者找不到任何可替代的住房来源，而后者也缺乏合适的替代店面。上述的不满引起了社会反抗，甚至是武力性的对抗。针对武力对抗，政府采取了强有力的武力镇压。首先，在公共卫生上，1909年公共健康部门平静地向人群提供了接种服务，而没有遭受什么抵抗，之后天花就差不多消灭了。其次，城市面貌日新月异，首都形成了有浓厚法国巴黎风格的、有开阔林荫大道和宽敞绿地的现代城市。(11)再次，原来位于市中心的由小镇或贫民区占据的小山被清理，原居民变成了无家可归者，并被推到更远的边缘地带，而其规模则更为庞大。1890年里约热内卢市中心还占有52.7%的城市人口，1906年这一比重降低到了37.2%，1912年则进一步降低到了27.8%。相反，郊区和北部区域的人口比重，则从39.4%增长了到了64.5%。(12)最后，贫民区数量进一步增加。1880-1920年，里约热内卢共出现24个以自建房为主的法维拉。(13)
总之，在早期城市化阶段，巴西即形成了政治上的封建主义、经济上对大土地所有制和种植园经济的依赖，以及对国外的工业经济的依附这一“三座大山”传统，并进而形成了工业化不足、失业问题严重与过度城市化等现象；而在治理城市化进程中的住房问题时，国家所采取的分裂性功能主义“潜规则”，则使城市住房政策一开始即存在失灵隐患。巴西早期城市化阶段的这一处境，在相当程度上预示着后来其城市住房问题及其干预的命运。
二、中期城市化阶段的住房问题与政策干预
随着城市化向中期阶段的迈进，“三座大山”这一巴西传统以及其分裂性功能主义规则有了进一步的发展，而城市住房政策失灵加重了城市贫民区问题。
(一)城市化的中期阶段及其传统的再生产
在中期城市化阶段，国外对巴西的渗透和控制仍较突出，大土地所有制和对国外的经济与政治依赖依然严重，而国内建立现代政治制度的努力也缺乏成效。与上述情形相一致，巴西这一时期经历了混乱民主和军政府独裁之间的循环。1922年贝纳德斯就任总统后，采用限制言论自由、延长戒严状态、解散反对派组织等报复性的政策来维持公共秩序。1926年上任的路易斯总统取消戒严令和恢复出版自由。但1929年美国引起的世界经济危机，却对巴西带来灾难性的后果。(14)最终，在军队支持下，1930年上台的瓦加斯总统开启了15年的军事独裁。在其任期内，巴西工业化取得了一定的成就，却又不足以向源源不断的进城人口提供充分的就业机会。而到1945年，在军人的反对下，瓦加斯总统下台，从而终结了后帝国时代民主与军事独裁之间的第一次循环，而接任的仍是军人出身的总统。1951年后，瓦加斯重新担任总统，但却于1954年在家中自杀身亡。1961年，平民出身的夸德罗斯上台，不到7个月即辞职。他的辞职，使巴西脆弱的民主几乎再次崩溃。最终，从1964年，巴西开始走向第二次民主与军事独裁的循环。
当然，中期阶段巴西工业化有一定程度的发展(15)，并且在1966年前后达到50%这一城市化中期阶段的水平。但即使如此，巴西低度工业化和就业不足现象却仍然构成严重的社会问题。(16)(17)(18)例如，1950-1970年间，巴西工业和服务业分别增长了124%和142%，但城市人口却增长了208%。其中的原因，又与农村大土地所有制下的过高失业率有关。这一时期巴西农村失业率高达66%，迫使农村人口通过进城来解决失业问题，而后者又通过贫民区式的自建房来满足城市的住房需要。
(二)贫民区扩张和住房政策干预
在中期城市化阶段，巴西贫民区和非正规住房继续维持并大量扩张，并带来各种严重的经济社会问题。而造成这一现象的原因，不仅在于巴西城市化的迅速和大量的非正规就业，还在于新阶段下“三座大山”背景下的住房政策失灵。
首先，“规制工人”立法及其住房后果。1937年，瓦加斯政府规定，只有那些属于获得法律规定的职业的工人，才能并且必须加入工会，从而成为“受规制的工人”。不过，1940-1951年间，巴西的规制工人数量只有大约150万人，覆盖率很低，反映了它法律服务的严重短缺和根本性的政策失灵。并且，这一失灵在住房领域内也和分裂性功能主义规则一脉相承，从而加剧了住房政策失灵。(1)在宏观方面，住房金融市场完全面向于中产阶级和规制工人。分期付款和商住两用公寓住房在瓦加斯时期兴起，并满足了部分中产阶级和规制工人的美梦。(19)但是，包括黑人在内的巴西非正规的移民工人则被排除在外，特别是在中心城市。(20)(2)在微观方面，巴西住房甚至也存在等级分裂。在所有的中上阶层公寓或住房中，都有前台的“社会”面和后台的“仆人”面，二者在电梯、进口、浴室等方面分开。(21)(3)对正规工人的住房供应也存在限制。1940年前巴西建立了应急性的公共住房供应，以应对1940年的租金上涨和社会抗议。这一项目在很大程度上是探索性的，有很多缺陷，如规模很有限、社区成员的封闭性与单一性、自上而下的集权化设计、分配中的庇护主义以及远离市中心与缺少就业机会等。
其次，分裂性功能主义“潜规则”公开化及其住房后果。到1920年代晚期，里约热内卢市开始有了自己的第一个城市规划。不过，这一规划却使分裂性功能主义由“潜规则”变成了“显规则”。因为根据这一政策，不同群体被分裂到不同的城市区域中，其中，上层阶级被置于南部，而郊区则用于安置进城移民和工人阶级。由于郊区更缺乏基础设施与公共服务供应，并且更难得到国家的法律与行政支持，因此，住房非正规问题以公开的方式得以维持了。
再次，贫民区及其治理问题。这一阶段巴西政府在治理贫民区问题时，以拆迁为办法，未提供替代性住房供应，从而使问题更严重了。巴西贫民区大体包括三种类型(22)(23)(24)：一是法维拉。它始于19世纪末的棚户安置区，并一直持续到21世纪。1950年里约热内卢约有20.3万法维拉居民，占城市人口的8.5％；1964年则上升到60万，达16%。二是非法分包。它始于1930年代郊区和远郊区废弃的柑橘园农地的分包。大量的乡城移民涌入、以60年代中期为典型的投机性住房建设、社会住房建设资金的缺乏等，推动了这一现象的大量蔓延。三是入侵。1950年代里约热内卢郊区已极其拥挤，只有环境很差和高风险的区域，如陡峻的山坡、红树林、河堤、沼泽地、山坡以及在高架桥、公园、道路上的剩余空地，没有被占据。但到60年代之后，这样的地方也开始陆续被填满。巴西贫民区的公共服务和基础设施特别落后。甚至到1970年前后，巴西城市仍只有50％有自来水系统，35%有污水处理系统；在圣保罗这一巴西最大的城市，只有55%的家户有排水系统、54%有自来水(25)。贫民区居民或者要买自来水、或者还是要从池塘中或水沟中抽取。
最后，贫民区问题继续带来严重后果。在贫民区中，公卫生问题，正规就业不足问题，严重的失业、毒品、有组织犯罪以及警察力量的私人化(26)等现象相互交织，并开始构成巴西社会的“癌症”现象。
总之，在中期城市化阶段，虽然巴西工业化和城市化进一步继续推进，但“三座大山”传统的再生产、分裂性功能主义规则的公开推行以及住房政策干预在保障公民住房权利上的失灵，则进一步造成了巴西城市社会与空间的宏观和微观分裂，加重了贫民区等城市住房问题。
