养老服务以提供各种老年人需要的社会公共服务为主，既是老有所养制度体系中与养老保险并重的支柱性项目，也是整个社会福利事业的重要组成部分，政府无疑应在其中承担主要责任。然而，大力发展养老服务业，既不能再走政府包办的老路，也不能将其全部推向市场，而应在转变政府职能的同时让社会组织充当生力军。
政府虽然能够提供相应的公共资源，却无法完全满足亿万老年人个性化的养老服务需求；市场主体虽然可以投资养老服务业，但追逐利润的本性与目标却不可能改变。过去公办养老设施存在的形式单一、封闭运行、床位不足、效率低下等弊端，表明养老服务社会化已经成为不可逆转的发展方向；一些地方通过市场融资、圈占土地兴建大规模养老机构带来的床位空置等问题，表明市场主体的投资行为并未与养老服务需要有效契合。由此可见，在养老服务方面，政府与市场均存在着失灵问题。社会组织作为社会化养老服务的有效载体，既可以吸收政府公共资源，又可以利用市场资源，还可以最大限度地调动社会各方力量，有效汇集志愿者，从而弥补政府失灵与市场失灵，在社会福利事业中起着无可替代的作用。国务院日前发布的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确要求引导公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供，使之成为发展养老服务业的重要力量。因此可以说，我国养老服务业发展面临良好机遇，社会组织发展也面临良好机遇。
对社会组织而言，尊重老年人的需求并在不同类型养老服务中扮演好自己的角色，是实现自身持续发展的前提。根据老年人自理能力与主观意愿的不同，养老服务可以分为机构养老、社区养老和居家养老等类型。其中，机构养老主要面向失能、失智的老年人，要求提供专业性强、标准化程度高的老年照护服务；社区养老和居家养老则主要面向可以自理或部分自理的老年人，提供标准化与个性化相结合、基本服务与增值服务相结合的多种类型老年服务。对于机构养老，社会组织可以通过政府购买服务和融合市场资源等方式来提供相关服务；对于社区养老，社会组织可以利用政府的扶持政策，提供专业化的托养服务、日间照料和其他服务；对于居家养老，社会组织可以充分发挥社会化、网络化、专业化的特点，着重提供个性化服务，如老年保健、家庭医生、个性化的膳食搭配等，尤其是建设和利用好志愿者服务队伍，通过制定服务标准、加强培训等方式，成为居家养老服务的主要提供者。
需要指出的是，目前我国的社会组织不仅数量规模小，而且专业化水平不高，要真正担当起养老服务业生力军的角色，还需要不断提升自身能力。一方面，应努力提升硬实力，包括资金筹集能力、基础设施建设能力等。除了推动政府落实相应的财政税收扶持政策，还要通过适当的筹资公关方式、完善的信息披露机制等调动市场资源和民间资源。同时，立足社区建设中小型托老机构并力争实现连锁化、品牌化，避免有违老年人养老意愿的大规模“隔离式”、“集中式”养老院建设。另一方面，应努力提升软实力，包括完善内部治理机制、建设专业化队伍、营造良好社会氛围等。目前，我国社会组织大多采取粗放的项目制管理，这种方式往往容易失范，也不利于组织的持续健康发展。为此，有必要强化组织的内部治理，建立理事会制度并与项目管理制相结合起来。同时，社会组织的软实力还体现在专业队伍建设上，因为养老服务的质量主要取决于服务人员的专业水平。从事养老服务的社会组织必须充实经过专门培养的社会工作或老年护理专业人才，从业者必须经过专业培训并获得相应的专业任职资格。此外，还需要在努力提高养老服务质量的前提下提升组织的社会沟通能力，加强与老年人家属以及新闻媒体的沟通，积极推动形成全社会敬老爱老的文化氛围。
（作者为全国人大常委、中国人民大学教授）
