要全面深化改革，推动国家治理的现代化，以政府的有效限权、放权和分权为核心的政府职能转变具有统筹改革全局，实现改革总体目标的重大意义，是未来推动深化改革的重中之重，是政府的一场自我革命
十八届三中全会提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。转变政府职能是十八届三中全会后，未来一个时期全面深化改革、推进国家治理现代化的关键领域和关键环节。到2020年，我们能不能实现改革与发展的预期目标并取得决定性成果，实现政府职能转变具有决定性意义。
实质是政府的有效限权、放权和分权
转变政府职能的实质是政府的有效限权、放权和分权。无论是在理论上还是在实践中，限制政府权力，建立有限政府，是“政府现代性”的根本标志。政府作为国家治理的主体，其职能的合理界定和边界的合理划分，决定着国家治理的质量。政府超出自己的职能范围对市场活动和社会过程的不合理干预，将使正常的市场秩序和社会秩序遭到根本性的破坏，带来大量的经济问题和社会问题，引发大量的社会矛盾，使政府处于一个费力不讨好的尴尬地位。与此同时，政府的不合理干预也抑制了市场和社会的创新性活力，使公平的市场竞争体系和公正的社会良性运行体系遭到人为的破坏，从而消解了市场和社会的自我修复能力，加大了国家治理的难度。因此，政府职能转变的一个关键前提是政府的自我定位，是建立一个有限政府而不是一个全能政府，真正实现“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”，形成职能边界清晰的政府、市场、社会“共治”的“现代国家治理体系”。
放权或权力下放是指正确处理“政府间关系”，包括中央政府与地方政府的关系及上一级政府与下一级政府之间的关系。权力下放的基本原则是权力下放到基层政府的财力能够承担的事项上，形成权责一致或财权与事权相一致的政府间职能划分体系，既提高公共资源的使用效率，又强化基层政府的责任能力；权力下放的关键环节是地方政府要真正转变职能，真正把精力放到市场监管、社会管理和公共服务上来，让经济社会发展真正成为惠及人民的发展。
分权是指权力向社会组织的有序转移，是一个现代文明国家实现国家治理现代化的基本前提条件，也是政府职能能不能彻底转变的最基本的制度保障。一个现代国家的重要标志就是自主的社会组织高度发达，具有承接政府权力转移的基本能力，并能通过“行业自律”实现自我监管，通过“项目管理”和“服务合同出租”实现承接政府的部分社会管理及公共服务职能，使政府、市场、社会的“共治”局面得以形成，并最终实现国家治理的现代化。
能起到全盘皆活的关键棋子的作用
转变政府职能是全面深化改革的关键领域。与改革开放以来的历次三中全会较为单一的改革议题或任务不同，十八届三中全会的一个重要特点是强调“全面深化改革”，强调十八大以来我们一直坚持的“五位一体”的综合性、全面性改革，强调改革的系统性、整体性和协同性，改革涉及十五大领域和60个具体改革事项，改革的时间表确定为2020年，这说明改革的艰巨性和复杂性前所未有，改革步入“深水区”，到了“啃硬骨头”的阶段。而为了真正落实“全面深化改革”这一艰巨任务，实现2020年改革的战略目标，政府职能转变是一个“牵一发而动全身”的关键领域。
政府作为改革的统筹者和领跑者，担负着全面深化改革“领导者”的关键角色，因此，政府职能转变是经济社会文化等其他领域改革能否取得实质性效果的关键前提。政府职能转变事关改革全局，政府能不能在改革过程中实现有效限权、放权和分权，排除部门利益乃至个人利益的干扰，保持公共权力的公正性和纯洁性，是我们有效推进全面改革，扩大市场与社会的创新性自主发展空间，真正完成现代国家治理“结构性重组”的关键环节。正是从这个意义上来说，强调转变职能是政府的一场自我革命，在改革这盘大棋局中，能起到全盘皆活的关键棋子的作用。
国家治理体系和治理能力现代化的基本前提
转变政府职能是国家治理现代化的基本前提。十八届三中全会提出推进“国家治理体系”和“国家治理能力”现代化这一总体目标，并把这一目标作为完善和发展社会主义制度的核心内容，从而把“全面深化改革”落实在现代“国家治理”的制度层面。一个现代化的国家治理体系，本质上讲是一个政府职能合理到位，政府权力边界清晰，公共权力不缺位、错位和越位的科学治理体系，是一个严格按照“依法治国”原则而运行的规则治理体系，是一个依据人民民主原则，实现人民群众民主参与政治过程的民主治理体系。因此，国家治理体系的现代化，一个基本前提就是政府职能体系的科学化规范化界定，逐步实现政府的有效限权、放权和分权体系，用制度保证权力的纯洁性，实现社会公正，达到“社会共治”。
国家治理能力的现代化，一般来说是指政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化，其最本质的表现是政府的公共精神或政府履行自己职能的“责任能力”。无论是在理论上还是在实践中，国家治理体系的现代化都是国家治理能力现代化的基础和前提。结构决定功能，没有治理体系或治理结构的现代化，国家治理能力就不会得到有效的发挥和实现。
总之，要全面深化改革，推动国家治理的现代化，以政府的有效限权、放权和分权为核心的政府职能转变具有统筹改革全局，实现改革总体目标的重大意义，是未来推动深化改革的重中之重，是政府的一场自我革命。
（作者为国家行政学院教授）
