政府角色及其管理方式的现代转型，是现代化进程的重要组成部分，也是现代国家治理体系建构的核心问题。中共十八大明确提出“党领导人民有效治理国家”的命题，并将国家“制度体系”建设提到前所未有的战略高度，寓意极为深刻。建国60多年来国家治理的指导思想、思维方式和体制建构都发生了深刻演变。在经历了种种反复、迷惘，并在改革开放实践中重新回归常态国家之后，建构现代国家治理体系合乎逻辑地成为中国政治和行政体制改革的总体目标。在中国政治与行政合一的体制框架内，政府在整个国家治理体系中扮演着决定性的角色，无论是市场体系的成熟、公民社会的成长，还是政府治理结构的完善，最终都取决于政府角色的现代转型，政府体制的演变直接决定着现代国家治理体系成长的进程。
一、现代国家治理体系的结构性特征
国家的治理方式是由公共事务量与质的属性，以及公共事务治理的众多技术条件决定的。市场经济、民主政治、开放社会、多元文化等现代性因素的成长，及其交织形成的复杂关系，使得现代国家的公共事务数量规模急剧膨胀，治理的难度也不断挑战着政府治理能力的极限。在应对巨量公共事务治理的艰巨性挑战过程中，现代国家逐步形成了日益复杂的治理结构和制度体系。这其中，政府与市场、社会的互动关系，政府内部多元治理主体之间职责权限的分工，构成了现代国家治理体系成长的两大主轴。前者的核心问题是合理地界定政府、市场、社会相对自主的行为边界，形成三者既相互制约又相互支撑的合作治理框架，以共同应对公共事务治理的政府失灵、市场失灵及组织失灵问题；后者涉及的是如何在合理地厘定各个政府的职责和权限的基础上，建立纵向和横向的政府间合作关系，以提升政府治理的整体绩效。
工业化、城市化、市场化等现代性因素成长所引发的“大转型”，是人类历史上罕见的社会生活秩序的整体性变迁，它不仅从根本上改变了经济生活、社会生活和政治生活的逻辑，而且重塑了现代国家政治、经济、社会的关系，并最终演化出了法治政府、市场经济、公民社会三元鼎立的现代国家治理结构。按照吉登斯的概括，工业主义和资本主义构成了现代性的两个维度，它们的结合掀开了从传统社会向现代社会的大转型。①工业化和城市化进程给人类社会带来了以往难以想象的财富积累，社会组织结构的深刻变迁也赋予了个体前所未有的社会流动机会以及自由选择空间。但是，大转型过程中整个社会生活秩序急剧而深刻的变迁，大大超出了社会正常的自我调适的可能范围，不可避免地使国家治理陷入了空前的混乱境地。在自由竞争的“大转型”时代，传统社会组织形式的解体，守夜人式的弱政府对市场采取的自由放任态度，导致市场的交易准则横行于社会生活的各个领域，资本力量成为经济、社会和政治生活的共同主宰。“如果允许市场机制成为人的命运，人的自然环境，乃至他的购买力的数量和用途的唯一主宰，那么它就会导致社会的毁灭。”②
在社会解组、社会失范及个体原子化的社会大溃败中，西方国家凭借悠久的社会自治传统，涌现出了大规模的抵制市场入侵的“社会保护”运动。以美国为例，19世纪末20世纪初的进步主义时期作为美国社会转型最为剧烈的历史阶段，正是“社会奋起保护自己”的关键时期。一大批有良知的知识分子掀起的“扒粪运动”，对资本力量野蛮地侵蚀社会生活价值的种种丑恶现象的揭露和抨击，以捍卫弱势群体权益为主旨的公益性社会团体的迅速成长，及其在社会各领域开展的社会改良运动，有力地催化了人们对“市场社会”的警觉。正是广泛的社会自卫运动逐步营造出了社会改造的基本共识，凝聚形成了推动政府进行社会改革的现实力量。正如当时最有声望的政治学家赫伯特·克罗利指出的那样，“改革是不可避免的，改革的目标是重建社会而不是恢复旧状态，改革的核心问题是扩大政府职能，加强国家对经济和社会生活的干预”③。于是，主张放弃自由放任，加强政府干预的“新国家主义”成为社会变革的主流思潮。“对政府管得凶的恐惧心理减退了，对自由竞争的无限信仰也减退了；取而代之的是认识到一定要有一个组织完善的政府，这个政府具有广泛的权力去控制不公平的竞争，提高社会效率和促进普遍福利。”④应运而生的“罗斯福新政”通过扩大政府干预，扶持社会力量，限制垄断势力，完成了一场资本主义经济、社会、政治体制的重大变革。“新政”从两方面永远地改变了美国的自由主义：一是政府开始加强干预，减少市场经济的不确定性；二是政府开始在社会福利方面承担起更大的社会责任。⑤“新政”开启的政府转型，将促进社会公平的社会保障体系建设，以及调节社会利益关系和限制市场垄断的干预行为纳入了政府职责范围，极大地缓解了转型期的社会阵痛。罗斯福之后几任总结推行的“公平施政”、“新边疆”政策、“向贫困开战”计划及建设“伟大的社会”的实践，都在巩固“罗斯福新政”成果的基础上，深化了社会结构的改造。在这一过程中，传统的守夜人式的弱政府逐渐演变为干预范围日益扩大的强政府，碎片化的社会也借助于各种形式的社会组织而在一定程度上实现了再组织化，最终有效地阻止了“市场社会”的降临，奠定了政府、市场、社会相互抗衡又相互补位的格局。
从“罗斯福新政”、欧洲福利国家建设，到凯恩斯主义大行其道，西方国家的政府职能和政府规模在20世纪成倍地扩大。与传统国家相比，现代国家不仅完全垄断了其统辖范围内的暴力或强制力量，而且借助于其系统化的监控、干预、规训能力，能够将其强制力量延伸到领土范围内的各个部分，渗透到社会生活的各个环节。“现代民族国家的产生，其目标是要造就一个有明确边界、社会控制严密、国家行政力量对社会全面渗透的社会；它的形成基础是国家对社区的全面监控。”⑥现代国家在给公民提供经济权利保障的同时，也建立起了对每个公民出生、婚姻、经济状态、疾病、信用等各方面信息的详细记录，行政权力也因此介入到了日常生活的细枝末节，渗入了最为私密的个人行动过程和人际关系。事实证明，国家权力的渗透和扩张，同样不可能有什么自制力，而只会本着无限扩张的惯性不断蚕食社会生活的自主空间，结果只能是“政府越来越多地作为一个侵犯性的管理机构存在于日常生活之中”⑦，直至将整个社会生活纳入自身的控制范围。面对这种威胁，上世纪80年代以来，西方国家出现了两种调整国家治理结构的新趋势。一方面，针对“民主赤字”带来的不断加重的财政负担和日益严重的政府失灵现象，英语国家在新自由主义思潮的刺激下，广泛兴起了以私有化、市场化为主旨的新公共管理实践，压缩政府规模、限制政府边界，以及“企业化政府”的改革思路大行其道，“最小化的政府”再次受到人们的青睐和怀念；另一方面，以社会力量制约国家权力的公民社会思潮重新崛起，并催生出了全球性的“社团革命”。从“第三条道路”，到“参与式治理”、“多中心治理”，再到“整体性治理”，西方国家出现了多种主张更多地借重社会力量完善国家治理结构的变革实践。
从总体上讲，西方国家的治理结构虽然经历过复杂的试错性演变过程，但政府、市场、社会始终是塑造国家治理体系的三大力量，它们之间的相互角逐，共同维系了国家治理结构的内在张力，既避免了资本力量主宰一切的“市场社会”的降临，也有效地阻止了监控能力日益强大的国家最终走向全能主义国家。同时，也正是在政府、市场、社会既相互制约又相互支撑的互动过程中，政府职责被圈定在一个相对合理的范围之内，市场、社会所蕴含的治理功能则得以被广泛地吸纳到政府主导的国家治理过程中来。
对于一个大国来说，如何在政府之间特别是中央政府与地方政府之间形成一种合理的职责、权限分工体系，以及协同治理机制，是充分发挥政府在国家治理中的作用的重要前提。在历史上，孟德斯鸠、联邦党人及托克维尔都曾讨论过国家规模对国家治理模式带来的影响。托克维尔就曾提出，美国这样的大国之所以能够实行民主的治理模式，应归功于联邦体制将国家层面的公共事务的量的规模压缩到了最低程度。⑧事实上，西方大国政府内部的治理结构，无论是横向的三权分立体系和政府行政机构设置，还是纵向的政府间关系都历经了复杂的调适过程。建国之初，美国联邦政府的权力只限于各州让渡的一小部分权力，防止强大的中央集权政府侵害地方自治权力的治理思路一直占据着主导地位。随着弱小的中央政府无力维护统一的市场秩序的弊端日益明显地暴露出来，联邦政府的权力逐步得到了加强，并在罗斯福新政之后形成了对地方自治权力的强大优势。上世纪80年代以来，扩大地方自治权力的“去中心化”改革又成为新公共管理实践的重要组成部分。应当说，美国独特的建国历程，特别是其悠久的地方自治传统，一直构成对联邦政府权力扩张的强大制约力量。就此而言，联邦政府与地方政府的分工体系在建国伊始就已完成“顶层设计”，其后的变革调整，都是在中央集权与地方自治相结合的框架内进行的。这种相对稳定的治理结构，不仅较好地发挥了联邦政府与地方政府在公共事务治理上的各自优势，而且使整个政府治理体系通过动态调适保持了较高的自我纠错能力。
